Auswirkungen der neuen Sprachanforderungen beim Ehegattennachzug – Bilanz zum 30. September 2009
der Abgeordneten Sevim Dağdelen, Ulla Jelpke, Jan Korte, Ulrich Maurer, Wolfgang Neskovic und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
Die Bundesregierung versucht, die Auswirkungen der Neuregelung der Sprachanforderungen beim Ehegattennachzug zu relativieren. Auf Bundestagsdrucksache 16/12979 hatte sie noch behauptet, die Zahl der erteilten Visa hätte „nach einer Übergangsphase infolge der gesetzlichen Änderungen zum Ehegattennachzug wieder ein etwa gleiches Niveau erreicht“. Als Beleg für diese Behauptung wählte sie jedoch Vergleichszeiträume, die hierfür ungeeignet waren – diesem Vorhalt jedenfalls widersprach die Bundesregierung auf Bundestagsdrucksache 16/13978 (zu Frage 3) nicht. Stattdessen bezog sie sich nun auf andere Vergleichszeiträume, um zu belegen, dass sich die Zahl der erteilten Visa „wieder auf die Tendenz [!] vor Einführung des Sprachnachweiserfordernisses nivelliert“ habe – die rückläufig war.
Der anhaltende Rückgang des Ehegattennachzugs infolge der Gesetzesänderung im August 2007 um etwa ein Fünftel wird damit nicht mehr bestritten, jedoch durch den Vergleich mit der ebenfalls rückläufigen Entwicklung z. B. im Zeitraum 2003 bis 2005 relativiert. Dabei unterschlägt die Bundesregierung jedoch, dass genau in dieser Zeitspanne (im Mai 2004) der Beitritt von zehn Ländern zur EU erfolgte und dass Ehegatten aus diesen Ländern für ihre Einreise nach Deutschland deshalb keine Visa mehr benötigten. Die seit 2002 rückläufige Entwicklung (bis dahin stiegen die Zahlen) war jedoch im Jahr vor der Gesetzesänderung (2006) mit einem Rückgang gegenüber dem Vorjahr von nur noch 3 Prozent weitgehend zum Erliegen gekommen.
Unabhängig von der Frage des Ausmaßes des Rückgangs des Ehegattennachzugs und der Gründe hierfür wird bei einem genaueren Blick auf die Bestehensquoten bei Sprachprüfungen im Ausland deutlich, dass die Behauptung der Bundesregierung, die geforderten Sprachkenntnisse ließen sich im Regelfall in etwa drei Monaten erwerben, in dieser Allgemeinheit unzutreffend ist. Dies ist deshalb von Bedeutung, weil der Eingriff in das Recht auf Führung der Ehe mitunter nur deshalb als verhältnismäßig und zumutbar erachtet wird, weil die geforderten Sprachkenntnisse nach Auffassung des Gesetzgebers angeblich in „relativ kurzer Zeit“ erlernbar seien (so z. B. VG Frankfurt, 1 K 4071/08.F, Urteil vom 16. Februar 2009 und VG Koblenz, 3 L 849/08.KO, Beschluss vom 22. August 2008).
Aus der Bundestagsdrucksache 16/13978 (Anlage zu Frage 7) geht hervor, dass die Bestehensquote aller Teilnehmerinnen und Teilnehmer im Jahr 2008 weltweit lediglich 66 Prozent betrug. Diese Quote beinhaltet jedoch auch sämtliche Prüfungswiederholerinnen und -wiederholer, so dass davon ausgegangen werden muss, dass vielleicht nur etwa die Hälfte der Betroffenen die Prüfung auf Anhieb besteht. Zur Veranschaulichung: Im Jahr 2008 gab es weltweit 60 111 Sprachprüfungen im Rahmen des Ehegattennachzugs; jedoch wurden nur 30 767 Visa zum Ehegattennachzug erteilt. Obwohl die Angaben zur Bestehensquote damit stark verzerrt sind, will die Bundesregierung erst „in den nächsten Jahren“ erfassen, wie viele der Sprachprüfungen auf Anhieb bzw. erst nach mehrmaligem Versuch bestanden wurden (vgl. Bundestagsdrucksache 16/13978, Frage 12).
Die Erfolgsquote bei den Sprachprüfungen betrug nach einem vorherigen Besuch eines Sprachkurses des Goethe-Instituts zwar 78 Prozent. Eine Mehrheit der Betroffenen (etwa 82 Prozent, vgl. Bundestagsdrucksache 16/10732, Anlage 6) hat jedoch keinen Zugang zu solchen Kursen oder kann sich einen solchen schlicht nicht leisten. Bei dieser Gruppe betrug die Bestehensquote im Jahr 2008 weltweit nur 61 Prozent – inklusive aller Prüfungswiederholungen. In einzelnen Ländern war diese Quote noch einmal drastisch schlechter, z. B.: Mazedonien 30 Prozent, Äthiopien 32 Prozent, Sri Lanka 35 Prozent, Bangladesch 37 Prozent, Ghana 39 Prozent, Nigeria 41 Prozent, Kasachstan 42 Prozent, Kamerun 44 Prozent, Jordanien und Ägypten 45 Prozent, Kosovo, Indien und Pakistan 47 Prozent, Senegal 49 Prozent (Türkei: 57 Prozent). In Bangladesch, Äthiopien und Nigeria lag die Bestehensquote selbst nach vorherigem Besuch eines Sprachkurses des Goethe-Instituts bei nur 38 bis 42 Prozent. Es liegt auf der Hand, dass diese hohen Misserfolgsquoten mit einer entsprechenden langen Phase des Spracherwerbs, d. h. einer nicht nur kurzfristigen Trennung der Ehepartner verbunden sind.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen17
Wie viele Visa zum Ehegattennachzug wurden im dritten Quartal des Jahres 2009 erteilt (bitte auch den Vergleichswert für das zweite Quartal 2009 und den prozentualen Rückgang oder Anstieg benennen)?
a) Wie lauten die entsprechenden Angaben zu den 15 stärksten Herkunftsländern, differenziert nach Ländern (bitte auch die Summe aller 15 Länder nennen)?
b) Wie lauten die entsprechenden Angaben zu den 15 stärksten Herkunftsländern, differenziert nach Zuzug zu Deutschen/Nichtdeutschen/Ehefrauen/ Ehemännern?
Wie lautet die gesonderte Statistik des Auswärtigen Amts zum Sprachnachweis beim Ehegattennachzug für die zehn Hauptherkunftsländer (vgl. Anlage 2 zu Bundestagsdrucksache 16/12979) für das dritte Quartal 2009 (bitte auch die Vergleichswerte des zweiten Quartals 2009 benennen)?
Wie hoch war der Anteil der externen Prüfungsteilnehmenden bei Sprachprüfungen der Goethe-Institute „Start Deutsch 1“ im Jahr 2008, gemessen an der Gesamtzahl der Prüflinge weltweit?
Wieso konnte die Bundesregierung im Oktober 2008 auf Bundestagsdrucksache 16/10732 zu Frage 10 die Bestehensquoten bei Sprachprüfungen „Start Deutsch 1“ der Goethe-Institute im Ausland für den Zeitraum Januar bis August 2008 (zumindest für die 15 Hauptherkunftsländer) benennen, während auf Bundestagsdrucksache 16/13978 zu Frage 7 behauptet wurde, die Prüfungszahlen und Bestehensquoten würden „nur jährlich erfasst“, und wie lauten also die gegebenenfalls doch bereits vorliegenden Zahlen zur Erfolgsquote bei Sprachprüfungen im Ausland – zumindest für die 15 Hauptherkunftsländer – für das Jahr 2009, soweit sie vorliegen (bitte in absoluten und relativen Zahlen und jeweils differenziert nach externen und internen Teilnehmenden und der Gesamtzahl angeben)?
Wieso ist eine differenzierte Erfassung der Bestehensquoten bei Sprachtests im Ausland (differenziert nach erster bzw. wiederholter Teilnahme) „erst in den nächsten Jahren“ möglich, und welche „technische Struktur“ bzw. welches „System“ muss hierzu jahrelang aufgebaut werden (vgl. Bundestagsdrucksache 16/13978, Frage 12), wo doch eine Erfassung dieser Differenzierung nach einfacher Befragung der Teilnehmenden mittels Papier und Bleistift und eine Übermittlung diese Daten per Post oder E-Mail sofort möglich scheint?
a) Wird die Bundesregierung anweisen und sicherstellen, dass zumindest ab dem 1. Januar 2010 die Erfolgsquoten bei Sprachtests der Goethe-Institute im Rahmen des Ehegattennachzugs differenziert nach erstmaliger bzw. wiederholter Teilnahme erfasst werden – eventuell in dem oben vorgeschlagenen Verfahren –, und wenn nicht, warum nicht angesichts des Umstands, dass eine realistische Evaluierung der Entwicklung der Sprachnachweise anhand der jetzigen „Erfolgsquote“ unmöglich ist, da hieraus nicht hervorgeht, wie viele Betroffene den Test erst nach mehrmaligem Versuch bestehen?
b) Wieso ist es möglich, bei Integrationskursen in Deutschland die Teilnahme und Erfolgsquoten von Prüfungswiederholerinnen und -wiederholern getrennt zu erfassen und darzustellen, bei Sprachprüfungen im Ausland hingegen nicht?
Wie bewertet es die Bundesregierung in Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit der Sprachanforderungen beim Ehegattennachzug, dass es im Jahr 2008 weltweit 60 111 Sprachprüfungen im Rahmen des Ehegattennachzugs gab, jedoch nur 30 767 Visa zum Ehegattennachzug erteilt wurden, und erfolgen die statistisch erfassten Sprachprüfungen ausschließlich im Rahmen des Ehegattennachzugs, oder gibt es auch andere mögliche Verwendungszwecke für ein solches Zertifikat, und wenn ja, wofür und in welchem Umfang?
Wie erklärt die Bundesregierung, dass sie auf Bundestagsdrucksache 16/12979 zu Frage 28 geantwortet hat, die Evaluierung der Umsetzung des Sprachnachweises würde „derzeit … durchgeführt“, bzw. zu Frage 31, „die Ergebnisse“ würden „zurzeit zusammengestellt“, während sie auf Bundestagsdrucksache 16/13978, d. h. vier Monate später, zu Frage 14 erklärte, eine „Evaluierung des Sprachnachweiserfordernisses zum Ehegattennachzug“ würde „derzeit … erarbeitet“ und „ein konkretes Abschlussdatum“ könne „derzeit noch nicht mitgeteilt werden“?
a) Aus welchen Gründen dauert die Evaluation lediglich der „praktischen Umsetzung der gesetzlichen Vorschriften zum Sprachnachweis beim Ehegattennachzug“ (Bundestagsdrucksache 16/12979, Antwort zu Frage 31) so lange, obwohl nicht einmal evaluiert wird, ob die vorgegebenen gesetzgeberischen Ziele erreicht werden und welche negativen Folgen die Neuregelung für die Betroffenen hat und ob die Regelung angesichts der praktischen Erfahrungen insgesamt als verhältnismäßig angesehen werden kann (dies ergibt sich jedenfalls indirekt aus der Nichtantwort der Bundesregierung zu den Fragen 31b und 31c auf der genannten Bundestagsdrucksache)?
b) Was genau wird also anhand welcher Fragestellung und mithilfe welcher Kriterien, Daten usw. durch wen konkret evaluiert (Wiederholung der insofern unbeantwortet gebliebenen Frage 31 auf Bundestagsdrucksache 16/12979)?
c) Wann ist mit den Ergebnissen der Evaluierung insbesondere vor dem Hintergrund des im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP vereinbarten „zügigen“ Abschlusses zu rechnen?
Wie ist nach Kenntnis der Bundesregierung der Stand der Beratungen in den europäischen Gremien zu der Frage, ob infolge des Metock-Urteils des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) eine Änderung der Freizügigkeitsrichtlinie erforderlich ist oder nicht, und wie ist nach Kenntnis der Bundesregierung insbesondere die aktuelle Position (soweit sich Änderungen gegenüber der Antwort zu Frage 8 auf Bundestagsdrucksache 16/13978 ergeben haben)
a) der Kommission,
b) der Mehrheit der Mitgliedstaaten,
c) der Bundesregierung,
d) des Europäischen Parlaments,
e) der von der Kommission eingesetzten Expertengruppe bzw. der erlassenen Anwendungshinweise zur Freizügigkeitsrichtlinie zu dieser Frage?
Liegt inzwischen eine abschließende rechtliche Wertung der Bundesregierung zu der Frage vor, ob sich der Inhalt der Metock-Entscheidung bereits aus dem Primärrecht der Europäischen Union insbesondere angesichts der Einführung von Artikel 18 Absatz 1 EG ergibt, und wenn ja, welche, und wenn nein, wieso ist die Bundesregierung nicht dazu in der Lage, diese Frage über einen längeren Zeitraum hinweg zu klären?
Wie viele Aufenthaltskarten an Drittstaatsangehörige Familienangehörige von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern wurden im dritten Quartal 2009 erteilt (bitte die Zahlen bezüglich der zehn wichtigsten Herkunftsländer gesondert ausweisen)?
Stimmt die Bundesregierung der Einschätzung zu, dass es auf der Grundlage der vorliegenden Daten (vgl. Bundestagsdrucksache 16/13978, Antwort zu Frage 11) keinerlei Anhaltspunkte für einen „Missbrauch“ infolge des Metock-Urteils des EuGH gibt, weil
a) die Zahl der erteilten Aufenthaltskarten tendenziell gleich geblieben ist bzw. nach dem Urteil sogar kleiner geworden ist (bitte begründen),
b) die Quote der Ablehnung einer Aufenthaltskarte (die nicht mit einem „Missbrauch“ gleichzusetzen ist), soweit von den Bundesländern erfasst, unter 2 Prozent liegt?
Stimmt die Bundesregierung der Einschätzung zu, dass die quantitative Bedeutung des Metock-Urteils ohnehin von geringer Bedeutung ist, da – soweit die Bundesländer hierzu nähere Angaben gemacht haben (und dies betrifft immerhin mehr als die Hälfte aller Fälle) – nur etwa 60 Prozent der Antragstellerinnen und Antragsteller einer Aufenthaltskarte direkt aus einem Drittland in die Bundesrepublik Deutschland eingereist sind, so dass die Zahl derjenigen, die infolge des Metock-Urteils vom Sprachnachweis befreit sind, unter 3 000 Personen im Jahr liegt (bitte begründen)?
Wie bewertet die Bundesregierung in Kenntnis der oben ausgeführten Umstände heute die Notwendigkeit einer Änderung der EU- Freizügigkeitsrichtlinie infolge des Metock-Urteils, unterstellt, dies wäre überhaupt mit EU- Primärrecht vereinbar?
Welche Konsequenzen zieht die Bundesregierung aus dem Forschungsprojekt „Integrationspanels“, mit dem seit 2007 die Wirksamkeit der Integrationskurse in Deutschland überprüft wird (vgl. working paper 23 der Forschungsgruppe des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge, 2009, S. 33), zu dessen fünf maßgeblichen Handlungsempfehlungen gehört, dass Kursteilnehmerinnen und -teilnehmer dazu ermutigt werden sollen, „Kontakte zu Deutschen zu suchen und dort ihre erworbenen Sprachkenntnisse direkt anzuwenden und somit auch zu üben“, bzw. dass es vielmehr auch Aufgabe des Kurses sein sollte, solche Kontakte konkret aufzuzeigen und möglicherweise auch herzustellen in Bezug auf die Regelung der Sprachnachweise im Ausland, die dieser Handlungsempfehlung diametral entgegensteht, weil der Kontakt zu Deutschen und die Sprachanwendung im Alltag im Ausland praktisch unmöglich ist (bitte begründen)?
Inwieweit ist die „Regelung zum Spracherwerb vor Ehegattennachzug“ sinnvoll, wenn es um den Erwerb von Sprachkenntnissen und eine „erfolgreiche Integration“ geht, wie es z. B. im Koalitionsvertrag heißt (aber stets auch von der Bundesregierung vorgebracht wurde; hier soll es nicht um die angebliche Bekämpfung von Zwangsverheiratungen gehen), wenn der Spracherwerb im Ausland in Anbetracht der Empfehlungen des „Integrationspanels“ (siehe vorherige Frage) die erfolgreiche Sprachvermittlung und -aneignung im Vergleich zu einem Spracherwerb in Deutschland gerade nicht fördert, sondern eher behindert (bitte begründen)?
Wie stichhaltig ist das Argument, (zwangsverheiratete) Frauen könnten an der Teilnahme an Integrationskursen durch ihre Ehemänner gehindert werden, angesichts des Umstands, dass in diesen Fällen regelmäßig eine Teilnahmepflicht vorliegen dürfte, die nach § 44 Absatz 3 des Aufenthaltsgesetzes mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchsetzbar sowie aufenthalts-, sozialhilferechtlich und finanziell sanktionierbar ist? (Wiederholung der Frage 6 auf Bundestagsdrucksache 16/13978, denn der dortige Verweis der Bundesregierung auf die Antwort zu einer anderen Frage enthält keine Auseinandersetzung mit dem in der Frage enthaltenen Argument, das die Stichhaltigkeit der Überlegungen, die zur Gesetzesänderung führten, grundsätzlich in Frage stellt.)
Wie stichhaltig ist das Argument, (zwangsverheiratete) Frauen könnten an der Teilnahme an Integrationskursen durch ihre Ehemänner gehindert werden, angesichts des Umstands, dass die Teilnahmequote der zur Integrationskursteilnahme Verpflichteten bei türkischen Staatsangehörigen (die der Gesetzgeber bei der Neuregelung der Sprachanforderungen im Ausland vor allem im Blick hatte) im ersten Halbjahr 2009 158 Prozent und im Zeitraum 2005 bis Mitte 2009 106 Prozent betrug (vgl. die Antwort auf die schriftliche Frage 76 der Abgeordneten Sevim Dağdelen vom 16. Oktober 2009) und dass selbst bei Berücksichtigung verzerrender statistischer Effekte (vgl. die Antwort auf die schriftliche Frage 15 der Abgeordneten Sevim Dağdelen vom 2. November 2009) – aber zugleich unter Berücksichtigung der möglichen Gründe für eine nicht unmittelbare Aufnahme eines Sprachkurses: Krankheit, Schwangerschaft, Arbeitsaufnahme usw. (vgl. die Antwort auf die schriftliche Frage 75 der Abgeordneten Sevim Dağdelen vom 16. Oktober 2009) – davon ausgegangen werden muss, dass im Prinzip alle türkischen Staatsangehörigen der Verpflichtung zur Integrationskursteilnahme im zumutbaren Rahmen auch nachgekommen sind?