Verantwortlichkeit für die Grenzöffnung am 4. September 2015

Am 4. September 2015 entschieden ein oder mehrere bisher unbekannte Mitglieder der Bundesregierung oder der Spitzen der Regierungsfraktionen auf bisher offiziell unbekannter Rechtsgrundlage, die Grenze nach Österreich für einreisewillige Drittstaatsangehörige, die sich zuvor in Ungarn mutmaßlich in einer Notlage befanden, ohne Pass und Aufenthaltstitel zu öffnen.

Die Entscheidung zur Einreisegewährung war nach Presseberichten „… zwischen Bundeskanzlerin Merkel und Österreichs Bundeskanzler Werner Faymann abgestimmt worden“ (vgl. www.n-tv.de/politik/Fluechtlingsaufnahme-sorgt-fuer- Koalitionsstreit-article15873786.html). Die Bundeskanzlerin hat eingeräumt, für die Einreiseentscheidung verantwortlich zu sein. Nach Mitteilung der „Süddeutschen Zeitung“ sagte sie: „Es war selbstverständlich, dass wir diese Entscheidung getroffen haben, und ich halte sie auch für richtig, sie hat vielen Menschen geholfen“ (vgl. www.sueddeutsche.de/politik/merkel-zu-fluechtlingspolitik-dann- istdas-nicht-mein-land-1.2648819). In einem Interview mit der Zeitung „WELT am SONNTAG“ gab die Bundeskanzlerin an, sie würde ihre „ …Entscheidungen des Jahres 2015 wieder so treffen“ (vgl. www.huffingtonpost.de/2017/08/27/ merkelurlaub-fluechtlinge_n_17843156.html).

Als direkte Auswirkung dieser Entscheidung reisten zwischen dem 4. und 6. September 2015 mehrere zehntausend Personen aus Ungarn nach Deutschland ein. Dies war der Beginn einer Massenmigration von asylsuchenden Drittstaatsangehörigen nach Deutschland, die bis Mitte 2017 etwa 1,5 Millionen Flüchtlinge ins Land führte (vgl. www.zeit.de/2016/35/grenzoeffnung-fluechtlinge-september- 2015-wochenende-angela-merkel-ungarn-oesterreich/komplettansicht).

Als sich abzeichnete, dass es bei den mehreren zehntausend Flüchtlingen nicht bleiben würde, sollten auf Betreiben der Bundesregierung ab dem 13. September 2015 Grenzkontrollen eingeführt werden. Zu diesem Zweck waren schon viele Hundertschaften der Landes- und Bundespolizei bereitgehalten worden. Im entsprechenden Einsatzbefehl habe es laut Presseberichten zunächst geheißen: „Nichteinreiseberechtigte Drittstaatsangehörige sind zurückzuweisen, auch im Falle eines Asylgesuchs.“ Demnach wäre ab dem 13. September 2015, 18 Uhr, allen nichteinreiseberechtigten Drittstaatsangehörigen an der Grenze zu Österreich die Einreise in Form einer Zurückweisung verwehrt worden. Jedoch habe die Bundeskanzlerin unmittelbar vor Beginn des Einsatzes persönlich veranlasst, dass der Halbsatz „auch im Falle eines Asylgesuchs“ gestrichen wurde (vgl. www.welt.de/politik/deutschland/article162582074/Fast-haette-Merkel- die-Grenze-geschlossen.html).

Diese Sachverhalte berichtete „WELT ONLINE“ am 5. März 2017 unter Berufung auf entsprechende Recherchen eines Buchautors, und sie wurden von der Bundesregierung bis heute nicht bestritten. Der Bundesminister des Innern, Dr. Thomas de Maizière, hat im Interview mit „DIE WELT“ vom 13. Dezember 2015 eingeräumt, dass im September 2015 eine Zurückweisung von Flüchtlingen an der Grenze zu Österreich diskutiert worden sei. Letztlich habe man sich jedoch aus politischen Gründen „gegen das Zurückweisen entschieden“ (vgl. www.welt.de/politik/deutschland/article149895074/Der-Hass-kriecht-bis-in-die- Mitte-der-Gesellschaft.html).

Auf die Korrektheit dieser Zeitungsberichte kommt es aber für diese Anfrage nicht entscheidend an, denn es steht fest, dass (schon) ab dem 4. September 2015 die Grenze zu Österreich für Drittstaatsangehörige, die nicht zum Grenzübertritt berechtigt waren, geöffnet wurde und dass damals und bis heute keinerlei Maßnahmen getroffen wurden, um asylsuchende Drittstaatsangehörige an der Grenze zurückzuweisen.

Auf Bundestagsdrucksache 18/7311 legt die Bundesregierung dar, dass zwar „grundsätzlich einreiseverhindernde bzw. aufenthaltsbeendende Maßnahmen, insbesondere nach Maßgabe von Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 (Schengener Grenzkodex), §§ 15, 57 und 58 des Aufenthaltsgesetzes und § 18 des Asylgesetzes (AsylG), zu ergreifen“ sind. Allerdings kamen „Maßnahmen der Zurückweisung an der Grenze mit Bezug auf um Schutz nachsuchende Drittstaatsangehörige … derzeit nicht zur Anwendung (§ 18 Absatz 2, Absatz 4 AsylG)“. Dieser Zustand gilt bis heute.

Bei Abstimmungsgesprächen zwischen CSU und CDU über gemeinsame Positionen für Koalitionsverhandlungen mit anderen Parteien wurde noch Anfang Oktober 2017 die Übereinkunft erzielt, auch weiterhin keine Schutzsuchenden an der Grenze zurückzuweisen (vgl. www.zeit.de/politik/deutschland/2017-10/ unionsparteien-csu-cdu-gespraeche).

Die Bundesregierung erklärte bisher nicht eindeutig, von welcher der in § 18 Absatz 4 AsylG vorgesehenen Möglichkeiten der Ausnahme vom Grundsatz der Zurückweisung sie damals Gebrauch gemacht hat oder immer noch Gebrauch macht: von der europarechtlich determinierten Zuständigkeitsregelung nach „Dublin III“ (§18 Absatz 4 Nummer 1) oder von der nationalen Möglichkeit einer Anordnung des Bundesinnenministers (§18 Absatz 4 Nummer 2) (vgl. Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, Az.: WD 3 – 3000- 299/15).

In einem Antwortschreiben des Bundesinnenministeriums vom 16. Februar 2016 auf eine Anfrage auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes nach einer eventuellen Anwendung der „nationalen“ Alternative des § 18 Absatz 4 AsylG heißt es: „Eine schriftliche Anordnung des BMI gibt es nicht.“ Vielmehr wird erneut, wie schon auf Bundestagsdrucksache 18/7510, in der Antwort zu den Fragen 39 und 40 für die Entscheidung zur Grenzöffnung auf „Zuständigkeiten innerhalb der Bundesregierung“ verwiesen. Dies konstatiert auch die Ausarbeitung Az.: WD 3-3000-109/17 der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 24. Mai 2017, ohne konkreter zu werden. Es bleibt daher bis heute unklar, ob ggf. auf einem anderen als dem schriftlichen Weg eine ministerielle Anordnung erging oder ob, und ggf. wer, sich die Auffassung einer europarechtlichen Zuständigkeit zu eigen machte.

In der Ausarbeitung Az.: WD 3-3000-299/15 der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 26. November 2015 wurde eine Twitter-Mitteilung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) vom 25. August 2015 um 4.30 Uhr morgens als Erklärung des Selbsteintrittsrechts nach Artikel 3 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (Dublin III) interpretiert. Diese erfolgte also bereits zehn Tage vor der Grenzöffnung am 4. und 6. September 2015.

Eine Ausübung des Selbsteintrittsrechts verhindert jede Zurückweisung des hier in Rede stehenden Personenkreises an der Grenze. Weitere mögliche europarechtliche Hürden für die Zurückweisung sind einerseits, die Unmöglichkeit festzustellen, welcher Mitgliedstaat Ersteinreiseland war, und andererseits angebliche systemische Mängel im entsprechenden Einreiseland (vgl. Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013).

Sofern sich nachfolgend einzelne Fragen auf zitierte Presseberichte beziehen, zielen diese nicht auf eine Kommentierung im Sinne einer inhaltlichen Stellungnahme zu diesen Berichten ab, sondern auf eine Bestätigung oder Verneinung unserer darauf beruhenden Frage.

Wir fragen die Bundesregierung:

1. Trifft es zu, dass es keine schriftliche Anordnung des Bundesinnenministeriums oder des Bundesinnenministers an die Bundespolizei und/oder die Grenzbehörden gab und gibt, wonach unter Berufung auf § 18 Absatz 4 Nummer 2 AsylG von der Einreiseverweigerung oder Zurückschiebung von Drittstaatsangehörigen abzusehen ist, welche um internationalen Schutz nachsuchen?

2. Wurde von dem oder den „Zuständigen“ im Sinne der Bundestagsdrucksache 18/7510 in anderer Weise als per schriftlicher Anweisung von der Möglichkeit nach besagtem § 18 Absatz 4 Nummer 2 AsylG Gebrauch gemacht und die Anordnung erlassen, von einer Einreiseverweigerung oder Zurückschiebung abzusehen, und, falls ja, in welcher Weise wurde diese Anordnung übermittelt – etwa telefonisch, per E-Mail oder durch persönliche mündliche Anordnung?

3. Falls Frage 1 verneint wurde (es also eine schriftliche Anordnung gibt) oder Frage 2 bejaht wurde, welches konkrete Mitglied der Bundesregierung hat die darin bezeichnete schriftliche oder auch nicht schriftliche Anordnung nach § 18 Absatz 4 Nummer 2 AsylG zu welchem Zeitpunkt und mit welchem Wortlaut erlassen?

4. Falls eine Anordnung nach § 18 Absatz 4 Nummer 2 AsylG in keiner Weise und von niemandem erlassen wurde, beruht dann das Absehen von Einreiseverweigerungen und Zurückweisungen auf der Grundlage des § 18 Absatz 4 Nummer 1 AsylG, und falls nicht, beruht dieses auf anderweitigen politischen Gesichtspunkten, und ggf. auf welchen?

5. Welche Dienststelle hat auf wessen letztendliche Veranlassung hin und aus welchem Grund das Bundesamt zum „Tweet“ vom 25. August 2015 morgens um 4.30 Uhr veranlasst, mit dem augenscheinlich das Selbsteintrittsrecht erklärt wurde?

6. Falls das Absehen von Einreiseverweigerungen auf § 18 Absatz 4 Nummer 1 AsylG in der Form des Selbsteintrittsrechts beruhte, wurde dieses Selbsteintrittsrecht dann nach dem 25. August 2015 nochmals erklärt, erneuert oder aufrechterhalten, und falls ja, von welchem Mitglied, welcher Personengruppe oder welchem Gremium innerhalb der Bundesregierung, wann, und gegenüber wem, und in welcher Form?

7. Trifft es zu, oder trifft es nicht zu, dass Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel am oder zeitnah zum 13. September 2015 im Rahmen ihrer Richtlinienkompetenz eine Änderung des Einsatzbefehls an die Bundespolizei veranlasst hat, und falls ja, geschah dies in der Form, dass die schon in diesem Einsatzbefehl enthaltene Anweisung, auch Personen zurückzuweisen, die um „internationalen Schutz“ nachsuchen, gestrichen wurde, so dass die Bundespolizei gezwungen war, diesen Personen den Zutritt in das Bundesgebiet zu erlauben, und wenn es nicht zutrifft, geschah dies in einer anderen und ggf. welcher anderen Weise, und ggf. auf wessen Verantwortung?

8. Welche Abteilung in welchem Bundesministerium hat dem zuständigen Bundesminister/der zuständigen Bundesministerin über die Flüchtlingssituation in Italien und Griechenland berichtet?

9. Ist man im Bundesinnenministerium jemals zu der Auffassung gelangt, dass Italien und Griechenland mit der Anzahl der Flüchtlinge überfordert sind? Wann bestanden erstmals Hinweise darauf, dass Italien und Griechenland den rechtlichen Verpflichtungen nach der Dublin-Verordnung nicht vollumfänglich nachkommen?

10. Wann hatte das Bundesinnenministerium erstmals Kenntnis davon erhalten, dass Italien und Griechenland Drittstaatsangehörigen ohne erforderliche Erfassung gemäß der Dublin-Verordnung und entgegen dem Schengener Grenzkodex die Weiterreise – teils in Zügen – in die nördlichen Vertragsstaaten ermöglichte?

11. Hat die Bundesregierung und ggf. zu welchem Zeitpunkt aufgrund von Lageerkenntnissen aus Frage 10 gegenüber Italien und Griechenland die Einhaltung von Dublin- und Schengen-Recht angemahnt oder in sonst irgendeiner Form thematisiert?

12. Welche Schritte und Maßnahmen hat die Bundesregierung zu welchem Zeitpunkt unternommen, um Italien und Griechenland zur Einhaltung der Dublin-Verordnung und des Schengener Grenzkodex zu unterstützen?

13. Haben Italien und/oder Griechenland jemals in Bezug auf die hohe Anzahl eingereister Drittstaatsangehöriger bei der Bundesregierung um Hilfe nachgesucht? Falls ja, wie genau hat die Bundesregierung darauf reagiert, und welche konkrete Unterstützungsleistung wurde erbracht?

14. Welche Schlüsse hat die Bundesregierung aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) vom 23. Februar 2012 (22765/09) in Bezug auf die Situation der ans Mittelmeer grenzenden EU-Mitgliedstaaten, insbesondere Italien und Griechenland, gezogen?

15. Hat die Bundesregierung vor dem Jahr 2016 jemals Überlegungen dazu angestellt, wie sich die Zahlen der über die zentrale Mittelmeerroute einreisenden Flüchtlinge verändern könnten? Falls ja, welche Mitglieder der Bundesregierung wussten davon?

16. Ist die Bundesregierung der Auffassung, dass das Urteil des EGMR vom 23. Februar 2012 es generell unmöglich macht, Flüchtlinge in die Länder zurückzubringen, von denen aus sie aufgebrochen sind?

17. Sieht die Bundesregierung Bedarf, die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) diesbezüglich zu ändern?

18. Falls die Bundesregierung der Auffassung ist, dass eine Änderung der EMRK nicht in Frage kommt, würde sie Italien und Griechenland unterstützen, wenn diese die EMRK aussetzen wollten?

19. Wie beurteilt die Bundesregierung die Situation in Griechenland und Italien bezüglich der dort durchgeführten Asylverfahren? Entsprechen diese rechtsstaatlichen Grundsätzen? Falls nicht, was hat die Bundesregierung dagegen unternommen?