Vorbemerkung der Fragesteller
Seit der Änderung des Bundeskriminalamtgesetzes (BKAG) im Frühjahr 2017 darf das BKA Schadsoftware wie Trojaner bzw. Überwachungssoftware auch präventiv zur sog. Gefahrenabwehr im Bereich des internationalen Terrorismus einsetzen. Darüber hinaus steht diese Möglichkeit den Polizeien auch im Zusammenhang mit der Strafverfolgung als repressives Mittel für die Aufklärung „besonders schwerer Straftaten“ zur Verfügung. Auch der Zoll hat inzwischen eine gesetzliche Regelung für den Einsatz von Überwachungssoftware u. a. für die präventive Telekommunikationsüberwachung erhalten. In mehreren Bundesländern (u. a. Bayern, Hessen, Niedersachsen) wurden ebenfalls vergleichbare Regelungen eingeführt. Zuletzt wurde berichtet, dass künftig auch dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) der Angriff auf informationstechnische Systeme erlaubt werden soll (https://www.spiegel.de/politik/deutschland/horst-seehofer-verfassungsschutz-soll-trojaner-einsetzen-koennena-1ef96a12-fc06-4f0f-a9ca-235326b0f30b). Der tatsächliche Umfang des Einsatzes, deren Nutzung sowie der insoweit möglicherweise sogar angerichtete Schaden durch diese Überwachungsmaßnahmen ist völlig ungewiss, da Bundesregierung und Behörden an einer transparenten Information der Öffentlichkeit nicht interessiert sind und stattdessen Sicherheitsbedenken und Geheimhaltungsinteressen zitieren.
Vorbemerkung der Bundesregierung
Zwar ist der parlamentarische Informationsanspruch grundsätzlich auf die Beantwortung gestellter Fragen in der Öffentlichkeit angelegt, soweit parlamentarische Anfragen jedoch Umstände betreffen, die aus Gründen des Staatswohls geheimhaltungsbedürftig sind, hat die Bundesregierung zu prüfen, ob und auf welche Weise die Geheimhaltungsbedürftigkeit mit dem parlamentarischen Informationsanspruch in Einklang gebracht werden kann.
Die Bundesregierung ist nach sorgfältiger Prüfung zu der Auffassung gelangt, dass aufgrund der Schutzbedürftigkeit der erfragten Informationen eine Beantwortung sämtlicher Fragen in offener Form nur teilweise erfolgen kann.
Im Einzelnen: Die Antworten zu den Fragen 1, 4, 5, 7 und 10 sind in Teilen als „VS – Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft. Die erbetenen Auskünfte sind in Teilen geheimhaltungsbedürftig, weil sie Informationen enthalten, die im Zusammenhang mit der Arbeitsweise und Methodik der von der Kleinen Anfrage betroffenen Behörden des Bundes und insbesondere deren Aufklärungsaktivitäten und Analysemethoden stehen. Die Fragen betreffen zum Teil detaillierte Einzelheiten zu ihren technischen Fähigkeiten und ermittlungstaktischen Verfahrensweisen. Aus dem Bekanntwerden der Antworten könnten Rückschlüsse auf Vorgehensweise, Fähigkeiten und Methoden der Sicherheitsbehörden gezogen werden, was wiederum nachteilig für die Aufgabenerfüllung der durchführenden Stellen und damit für die Interessen der Bundesrepublik Deutschland sein kann. Deshalb sind die Antworten zu den genannten Fragen gemäß § 2 Absatz 2 Nummer 4 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum materiellen Geheimschutz (Verschlusssachenanweisung – VSA) in Teilen als „VS – Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft und werden als nicht zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmte Anlage übermittelt.*
Die Antwort zu Frage 4 wurde als „VS – Geheim“ eingestuft, da die erbetenen Auskünfte Informationen enthalten, die im Zusammenhang mit der Arbeitsweise und Methodik der Nachrichtendienste des Bundes und insbesondere deren Aufklärungsaktivitäten und Analysemethoden stehen. Der Schutz vor allem der technischen Aufklärungsfähigkeiten der Nachrichtendienste des Bundes stellt für deren Aufgabenerfüllung einen überragend wichtigen Grundsatz dar. Er dient der Aufrechterhaltung der Effektivität nachrichtendienstlicher Informationsbeschaffung durch den Einsatz spezifischer Fähigkeiten und damit dem Staatswohl. Eine Veröffentlichung von Einzelheiten betreffend solche Fähigkeiten würde in zunehmendem Maße zur Ineffektivität der eingesetzten Mittel führen, da Personen im Zielspektrum der Maßnahmen sich auf die Vorgehensweisen und Fähigkeiten der Sicherheitsbehörden einstellen und entsprechend auf andere Kommunikationswege ausweichen könnten. Dies hätte – mit Blick auf das derzeitige Kommunikationsverhalten der im Fokus stehenden Akteure – eine wesentliche Schwächung der den Nachrichtendiensten des Bundes zur Verfügung stehenden Möglichkeiten zur Informationsgewinnung zur Folge. Dies würde für die Auftragserfüllung der Nachrichtendienste des Bundes erhebliche Nachteile zur Folge haben. Insofern könnte die Offenlegung entsprechender Informationen die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährden oder ihren Interessen schweren Schaden zufügen. Deshalb sind die entsprechenden Informationen als Verschlusssache gemäß § 2 Absatz 2 Nummer 2 VSA „VS – Geheim“ eingestuft und werden zur Einsichtnahme in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages hinterlegt.**
Die Beantwortung der Fragen 2, 3, 10, 16 und 17 berühren in besonders hohem Maße das Staatswohl. Nach Abwägung ist die Bundesregierung zu dem Schluss gekommen, dass auch das geringfügige Risiko ihrer Offenlegung nicht getragen werden kann und deshalb die Fragen hinsichtlich der Nachrichtendienste des Bundes auch nicht in eingestufter Form beantwortet werden können.
* Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat hat Teile der Antwort als „VS – Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft. Die Antwort ist im Parlamentssekretariat des Deutschen Bundestages hinterlegt und kann dort von Berechtigten eingesehen werden.
** Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat hat die Antwort als „VS – Geheim“ eingestuft. Die Antwort ist in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages hinterlegt und kann dort nach Maßgabe der Geheimschutzordnung eingesehen werden.
Das verfassungsmäßig verbürgte Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages gegenüber der Bundesregierung wird durch schutzwürdige Interessen von Verfassungsrang begrenzt, wozu auch und insbesondere Staatswohlerwägungen zählen.
Durch eine Offenlegung der erfragten Informationen würden Einzelheiten zur konkreten Methodik der Nachrichtendienste benannt, die die weitere Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung auf dem spezifischen Gebiet der technischen Aufklärung gefährden würde.
Eine Bekanntgabe von Einzelheiten über angewandte Verfahren im Zusammenhang mit Sicherheitslücken in IT-Systemen und deren Beschaffung würde weitgehende Rückschlüsse auf die Arbeitsweise sowie technischen Fähigkeiten und damit mittelbar auch auf die technische Ausstattung und das Aufklärungspotential der Nachrichtendienste zulassen.
Dadurch könnte die Fähigkeit, nachrichtendienstliche Erkenntnisse zu gewinnen, in erheblicher Weise negativ beeinflusst werden. Die Gewinnung von Informationen durch technische Aufklärungsmaßnahmen ist für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und für die Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste jedoch unerlässlich.
Sofern solche Informationen entfallen oder wesentlich zurückgehen sollten, würden empfindliche Informationslücken auch im Hinblick auf die Sicherheitslage der Bundesrepublik Deutschland drohen. Dies betrifft insbesondere die Möglichkeiten zur Aufklärung nationaler und internationaler terroristischer Bestrebungen, bei denen derartige Kommunikationsmittel in besonderem Maße von den beobachteten Personen genutzt werden.
Insofern birgt eine Offenlegung der erfragten Informationen die Gefahr, dass Einzelheiten zur konkreten Methodik und zu aus den vorgenannten Gründen im hohen Maße schutzwürdigen spezifischen Fähigkeiten der Nachrichtendienste des Bundes bekannt würden. Infolgedessen könnten sowohl staatliche als auch nichtstaatliche Akteure Rückschlüsse auf spezifische Vorgehensweisen und Fähigkeiten der Nachrichtendienste des Bundes gewinnen. Dies würde folgenschwere Einschränkungen der Informationsgewinnung bedeuten, womit letztlich der gesetzliche Auftrag der Nachrichtendienste des Bundes (§ 1 Absatz 2 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst [BNDG], § 3 Absatz 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes [BVerfSchG], § 1 Absatz 1 und § 14 Absatz 1 des Gesetzes über den militärischen Abschirmdienst [MADG]) nicht mehr sachgerecht erfüllt werden könnte.
Soweit die Sicherheitsbehörden des Bundes mit polizeilichen Aufgaben Bundeskriminalamt (BKA), Bundespolizei (BPOL) und Zollkriminalamt/Financial Intelligence Unit (ZKA/FIU) von den Fragestellungen betroffen sind, kann die Beantwortung der Fragen 2, 4, 5, 6, 8, 9, 13, 16 und 17 ebenfalls nicht bzw. nicht vollumfänglich erfolgen.
Eine Bekanntgabe von Einzelheiten der bei diesen Behörden zur Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit eingesetzten Softwareprodukte für die Bearbeitung und Auswertung von Ermittlungsverfahren würde weitgehende Rückschlüsse auf die technischen Fähigkeiten sowie die taktischen Einzelheiten bzw. Arbeitsabläufe und damit mittelbar auch sowohl auf die derzeitige als auch die geplante technische Ausstattung sowie das Strafverfolgungs- und Gefahrenabwehrpotenzial dieser Behörden zulassen. Diese taktischen Einzelheiten umfassen insbesondere die hier von den Fragestellungen umfassten Methoden zur forensischen Sicherung und Analyse, Umgehung oder Entsperrung von Verschlüsselungen sowie das Einbringen von Software, darüber hinaus auch die Informationen über den konkreten operativen Einsatz entsprechender Software inklusive der Frage über etwaige Alternativen. Durch ein Bekanntwerden der genannten Methoden könnten die Fähigkeiten der Sicherheitsbehörden mit polizeilichen Aufgaben, Erkenntnisse im Wege der technischen Strafaufklärung zu gewinnen, in erheblicher Weise negativ beeinflusst werden, insbesondere, wenn keine ausreichenden Alternativen zu den für die Strafverfolgung und Gefahrenabwehr genutzten Produkten zur Verfügung stehen. Denn Beschuldigte könnten sich somit gezielt eben jener Strafverfolgung und Gefahrenabwehr entziehen, etwa durch Maßnahmen zur Hinderung des Einsatzes der entsprechenden Software.
Dies ist jedoch nicht hinnehmbar, da die Gewinnung von Informationen durch eine IT- bzw. softwaregestützte Strafverfolgung und Gefahrenabwehr notwendig ist aber für die Aufgabenerfüllung dieser Behörden und damit für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und bei der Bekämpfung vor allem des Terrorismus, der politisch motivierten sowie der organisierten Kriminalität unerlässlich ist. Sofern solche Informationen entfallen oder wesentlich zurückgehen sollten, würden empfindliche Informationslücken auch im Hinblick auf die Sicherheitslage der Bundesrepublik Deutschland drohen. Dies würde folgenschwere Einschränkungen der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr bedeuten, womit letztlich die gesetzlichen Aufträge von BKA, verankert im Grundgesetz (Artikel 73 Nummer 10 des Grundgesetzes [GG], Artikel 87 GG) und im Bundeskriminalamtgesetz [BKAG], BPOL (Artikel 87 GG sowie Bundespolizeigesetz [BPolG]) und ZKA/FIU (Artikel 87 GG, Zollfahndungsdienstgesetz (ZFdG), Geldwäschegesetz (GwG), Unionszollkodex (UZK)) nicht mehr sachgerecht erfüllt werden könnten.
Eine VS-Einstufung und Hinterlegung der erfragten Informationen in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages würde ihrer erheblichen Brisanz im Hinblick auf die Bedeutung der Informationen sowohl für die Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste des Bundes als auch der Sicherheitsbehörden des Bundes mit polizeilichen Aufgaben nicht ausreichend Rechnung tragen, weil insoweit auch ein geringfügiges Risiko des Bekanntwerdens unter keinen Umständen hingenommen werden kann (vgl. BVerfGE 124, 78 [139]). Schon die Angabe, mittels welcher technischen Produkte die Sicherheitsbehörden z. B. von der Telekommunikationsüberwachung Gebrauch machen, könnte zu einer Änderung des Kommunikationsverhaltens der betreffenden beobachteten Personen führen, die eine weitere Aufklärung der von diesen verfolgten Bestrebungen und Planungen unmöglich machen würde. In diesem Fall wäre ein Ersatz durch andere Instrumente nicht möglich.
Aus dem Vorgesagten ergibt sich, dass die erbetenen Informationen derart schutzbedürftige Geheimhaltungsinteressen berühren, dass das Staatswohl gegenüber dem parlamentarischen Informationsrecht überwiegt. Insofern muss ausnahmsweise das Fragerecht der Abgeordneten gegenüber den Geheimhaltungsinteressen der Sicherheitsbehörden des Bundes zurückstehen.
Bezüglich der Vorbemerkung der Fragesteller weist die Bundesregierung darauf hin, dass weder durch das BKA noch durch eine andere Sicherheitsbehörde des Bundes „Schadsoftware“ zur Durchführung von Ermittlungs- und Präventionsbzw. Aufklärungs-Maßnahmen im Kontext von Fragestellungen der hier vorliegenden Kleinen Anfrage eingesetzt wird.
Die ggf. in Bezug genommenen Softwarelösungen zur Durchführung von Maßnahmen der Informationstechnischen Überwachung durch die Sicherheitsbehörden des Bundes entsprechen den geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen. Daher ist der Begriff „Schadsoftware“ hierfür unpassend bzw. irreführend.