Probleme und Gefahren in den Lieferketten für Arzneimittel

Im Bereich der Arzneimittelproduktion hat es in den letzten Jahren einen gravierenden Umstrukturierungsprozess gegeben. Ein Teil solcher Maßnahmen besteht darin, die Wirkstoffe und/oder Hilfsstoffe nicht mehr selber herzustellen, sondern von anderen Produzenten vorwiegend aus China oder Indien zu beziehen. Diese bieten Standortvorteile wie niedrige Lohnkosten und laxere Umweltauflagen als in Deutschland und der EU. Dementsprechend kann die Fertigung von Arzneimitteln bzw. deren Grundstoffen fatale Folgen für Mensch, Tier und Umwelt haben.

So birgt vor allem die Einleitung von Rückständen aus der Antibiotika-Fertigung in die Gewässer viele Gefahren: Krankheitserreger können sich dadurch auf die Substanzen einstellen und Resistenzen bilden. 58 000 Babys sterben allein in Indien jährlich, weil sie sich mit Keimen infiziert hatten, gegen die es keine Arzneimittel mehr gibt (vgl. New York Times vom 3. Dezember 2014). Diese Keime können sich auch nach Deutschland und Europa ausbreiten und hier viele Menschenleben gefährden (vgl. z. B. focus vom 29. Januar 2019: „Super-Bakterium breitet sich rasend aus“). Das Umweltbundesamt tritt dafür ein, die Vorschriften zur „Guten Herstellungspraxis“ („Good Manufacturing Practice“) um Umwelt-Kriterien zu erweitern. Schweden erhebt diese Forderung schon länger (vgl. https://www.tagesschau.de/ausland/antibiotika-113.html).

Doch auch die Beschäftigten in den Fabriken oder auch Probanden werden oft weit schlechteren Bedingungen und einem größeren Risiko ausgesetzt als in Deutschland. Die Bundesregierung verabschiedete 2016 einen Nationalen Aktionsplan (NAP) zur „Einhaltung von Menschenrechten in globalen Liefer- und Wertschöpfungsketten“. Dazu sandte sie den Unternehmen auch einen Fragenkatalog zu ihrem Umgang mit Lieferanten aus Entwicklungs- oder Schwellenländern zu. Der NAP basiert allerdings auf freiwilliger Selbstverpflichtung der Unternehmen und führt nicht zu Sanktionen. Diese entsprechen jedoch bei weitem nicht europäischen Standards und werden wenig durchgesetzt. Immerhin sehen einzelne Arzneimittel-Rabattverträge inzwischen eine Verpflichtung der Hersteller auf Einhaltung der vor Ort geltenden Arbeitsschutz- und Umweltgesetze vor (https://www.aok-bv.de/presse/pressemitteilungen/2020/index_23785.html). Ein Lieferkettengesetz, das deutsche bzw. europäische Unternehmen zur Einhaltung sozialer, ökologischer, menschenrechtlicher und arbeitsrechtlicher Sorgfaltspflichten zwingt, fehlt nach wie vor.

Bereits seit einem Jahrzehnt wird die zunehmende Konzentration auf dem Gebiet der Arzneistoff-Herstellung und der schlechte Zustand vieler Produktionsanlagen als eine der Hauptursachen für das verstärkte Auftreten von Lieferengpässen angesehen (vgl. Morrison A.: „Drug Supply Disruptions“ [Environmental Scan Issue 17]. Ottawa: Canadian Agency for Drugs and Technologies in Health; 2011).

Die Anfälligkeit dieser Lieferketten zeigt sich nicht zuletzt auch bei der Corona-Pandemie (siehe Bericht des Bundesnachrichtendienstes [BND] und Bundeskriminalamtes [BKA] in business insider vom 20. März 2020). Darum will die Bundesregierung im Rahmen ihres Konjunktur-Pakets „Corona-Folgen bekämpfen, Wohlstand sichern, Zukunftsfähigkeit stärken“ die inländische Arzneimittel-Produktion fördern. Auch die Europäische Union sieht Handlungsbedarf. So heißt es in dem Berichtsentwurf des „Ausschusses für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit“ zu den Lieferengpässen: „Der Bereich der öffentlichen Gesundheit hat sich zu einer geostrategischen Waffe entwickelt, mit der ein ganzer Kontinent in die Knie gezwungen werden kann. Unser Souveränitätsverlust offenbart sich im Rahmen dieser Pandemie klar und deutlich“. Um Abhilfe zu schaffen, schlägt der Entwurf neben einer Rückholung der Arznei-Fertigung in die EU-Länder auch vor, „pharmazeutische Einrichtungen ohne Erwerbszweck und von allgemeinem Interesse ins Leben zu rufen, die in der Lage sind, bestimmte prioritäre Arzneimittel herzustellen“.

Inzwischen bleibt es nicht mehr bei bloßen Lieferengpässen; einige Pharma-Firmen mussten den Vertrieb bestimmter Arzneien wegen mangelnder Qualität bei der Produktion in Asien sogar schon ganz aufgeben. So hatte der Konzern BAYER im November 2019 die Produktion des Malaria-Medikaments Resochin® mit dem Wirkstoff Chloroquin-Phosphat eingestellt. „Grund dafür ist, dass die Herstellung des Arznei-Stoffs Chloroquin-Phosphat nicht mehr in der erforderlichen Qualität erfolgen kann. Die weltweite Suche nach einem alternativen Hersteller verlief laut Konzern erfolglos, sodass die Produktion zum Stoppen kam“, meldete das Web-Portal Apotheke adhoc am 19. November 2019. Konkret hatten die pakistanischen Aufsichtsbehörden in der Resochin®-Fertigungsstätte am BAYER-Standort Karachi immer wieder schwerwiegende Mängel festgestellt (https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-bayer-chloroquine/exclusive-fda-may-have-dropped-standards-too-far-in-hunt-forchloroquine-to-fight-coronavirus-sources-idUSKBN21Y2LO). Erst als Resochin® zwischenzeitlich als aussichtsreiche Corona-Therapie galt, fuhr BAYER die Produktion wieder hoch.

Auch kommt es aufgrund mangelnder Qualität bei der Fertigung zu Vorfällen, die die Patientensicherheit gefährden – Valsartan ist eines der Beispiele. Geheime Inspektionsberichte belegen den mangelnden Patientenschutz (https://medwatch.de/2019/11/14/valsartan-skandal-geheime-inspektionsberichte-belegen-maengelnden-patientenschutz/).

Mit den im Gesetz für mehr Sicherheit in der Arzneimittelversorgung (GSAV) beschlossenen Regelungen sollen zusätzlich Kontrollen durch deutsche und europäische Aufsichtsbehörden verstärkt werden. So sind Bundes- und Länderbehörden zu einer besseren Zusammenarbeit sowie zu einer stärkeren Kontrolle von Herstellerbetrieben verpflichtet. Die Bundesländer müssen künftig die zuständigen Bundesoberbehörden über geplante Inspektionen bei Herstellern von Arzneimitteln und Wirkstoffen in Drittstaaten informieren. Allerdings werfen Expertinnen und Experten die Frage auf, wie hilfreich Audits sein können, wenn diese vier Wochen vorher bei den Betrieben angekündigt werden (ebd.).

Auch an bundesdeutschen Pharma-Standorten treten Produktionsmängel auf. So hat die US-amerikanische Gesundheitsbehörde FDA 2017 bei einer Betriebsinspektion von Fertigungsstätten des Unternehmens BAYER in Leverkusen „signifikante Verstöße gegen die gute Herstellungspraxis“ festgestellt (vgl. https://www.fda.gov/inspections-compliance-enforcement-and-criminal-investigations/warning-letters/bayer-pharma-ag-526288-11142017) Beispielsweise fanden sich in dem blutdrucksenkenden Präparat Adalat® (Wirkstoff Nifedipin) Rückstände des Wirkstoffs Sorafenib, den BAYER eigentlich zur Behandlung von Krebs vertreibt. Bereits 2009 war die FDA bei einer Überprüfung des Bergkamener BAYER-Werks auf unreine pharmakologische Wirkstoffe und solche, die in ihrem pharmakologischen Aufbau erhebliche Unregelmäßigkeiten aufwiesen, gestoßen (vgl. https://www.kma-online.de/aktuelles/wirtschaft/detail/fda-warnt-bayer-wegen-einer-testmethode-a-18187)

Medienberichten zufolge (siehe z. B. „Lücke im Kontrollsystem“, MDR-aktuell vom 18. Januar 2020 von Inga Klees und Florian Farken) bestehen darüber hinaus Zweifel daran, ob diese Inspektionen vor Ort umfänglich in der Lage sein werden, die Produktionsanlagen, Arbeitsbedingungen, Einhaltung von Menschenrechten, Umweltgefährdungen und Gewährleistung der Arzneimittelsicherheit, insbesondere eine Vermeidung einer Chargen-Durchmischung, die Verhinderung von Dokumentationsproblemen und die Einhaltung einer qualitätsgesicherten Produktion der Arzneimittel in ausreichendem Maße zu prüfen, insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass die Hersteller in Indien und China selbst z. T. wiederum von Subunternehmen und Zulieferern abhängig sind und der Aufwand zur vollumfänglichen Überprüfung der gesamten Lieferkette sehr groß ist.

Wenn Prüfbehörden Kontrollen nur aus der Ferne durchführen und sich lediglich auf schriftliche Zusicherungen der Hersteller in den Drittstaaten verlassen, kann dies kaum die erforderliche Sicherheit bringen. Nach Ansicht der Fragesteller ist dafür erforderlich, dass die Befunde der Inspektionen stets veröffentlicht und unabhängigen Fachleuten vorgelegt werden.

Wir fragen die Bundesregierung: