Nationaler Allokationsplan 2008 bis 2012 – Anfrage Teil II – Emissionsziele und Zertifikatezuteilung
der Abgeordneten Eva Bulling-Schröter, Lutz Heilmann, Hans-Kurt Hill, Ulla Lötzer, Dr. Gesine Lötzsch, Dr. Dietmar Bartsch, Heidrun Bluhm, Roland Claus, Dr. Barbara Höll, Katrin Kunert, Dorothee Menzner, Dr. Ilja Seifert, Dr. Kirsten Tackmann, Sabine Zimmermann und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) hat am 13. April 2006 den Entwurf für den „Nationalen Allokationsplan 2008 bis 2012 für die Bundesrepublik Deutschland“ (NAP II) veröffentlicht. Dieser beinhaltet den Vorschlag der Bundesregierung zur Ausgestaltung des EU-weiten Emissionshandels in Deutschland für die zweite Handelsperiode 2008 bis 2012. Da der NAP-II-Entwurf aufgrund rechtlicher Vorgaben der EU konsistent mit den internationalen Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls sein muss, werden darin nicht nur das Emissionsbudget der weitgehend emissionshandelspflichtigen Sektoren „Energie“ und „Industrie“ festgelegt. In ihm sind auch die Emissionsbudgets und klimapolitischen Maßnahmen für die drei Nichtemissionshandelssektoren „Verkehr“, „Haushalte“ und „Gewerbe/Haushalte/ Dienstleistungen“ aufgeführt. Daher fungiert der NAP II gleichzeitig als Aktualisierung des Klimaschutzprogramms der Bundesregierung.
Die durch den Emissionshandel erfassten Anlagen sind für zirka 60 Prozent der CO2-Emissionen in Deutschland verantwortlich. Der Emissionshandel ist damit das zentrale Instrument in der deutschen Klimaschutzpolitik. Gleichwohl wird gegenwärtig von Umweltverbänden und Strom verbrauchenden Unternehmen stark kritisiert, dass seine umweltpolitische Wirkung verpufft, während gleichzeitig für die Energiekonzerne Sonderprofite in Milliardenhöhe anfallen. Die Stromversorger preisen hierbei zu Marktpreisen die ihnen kostenlos zugeteilten Emissionszertifikate in den Strompreis ein. Nach unterschiedlichen Schätzungen und je nach Marktpreis der Emissionszertifikate ergeben sich dadurch jährlich Extragewinne in einer Höhe von 3,8 bis 8 Mrd. Euro, ohne dass dem tatsächlich angefallene Kosten oder Emissionsminderungen gegenüberstehen (siehe hierzu Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE. „Nationaler Allokationsplan 2008 bis 2012 – Anfrage Teil I – Extraprofite und Strompreise“ Bundestagsdrucksache 16/1495).
Nach dem NAP I sowie dem Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007) sollten in der ersten Handelsperiode 2005 bis 2007 lediglich 0,4 Prozent CO2 gegenüber der Basisperiode 2000 bis 2002 eingespart werden. Wie sich aus dem NAP II ergibt, plant die Bundesregierung jedoch, über die gemäß § 6 Abs. 3 ZuG 2007 beauftragte Stelle am Markt Emissionshandelszertifikate in Höhe von 25 Mio. Tonnen CO2 zu kaufen, um damit bis 2007 kostenlos Neuanlagen auszustatten, mit denen man in diesem Umfang offensichtlich nicht gerechnet hatte. Berücksichtigt man zudem die am 15. Mai 2006 revidierten Angaben für die Emissionsmengen der Basisperiode 2000 bis 2006, so könnte der CO2-Ausstoß der emissionshandelspflichtigen Anlagen in Deutschland bis 2007 um fast 5 Prozent zunehmen, anstatt wie geplant geringfügig zu sinken.
Von Umweltverbänden, wie Greenpeace, WWF Deutschland und auch vom Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU), wird ferner kritisiert, dass die Emissionshandelszertifikate kostenlos zugeteilt, und nicht versteigert werden. Neben der sich daraus für die Stromversorger ergebenden Möglichkeit, die kostenlos zugeteilten Zertifikate zu Marktpreisen auf den Strompreis umzulegen und damit leistungslos Milliardengewinne zu erzielen, verkompliziert die kostenlose Vergabe das Zuteilungsprozedere erheblich. So geht insbesondere der SRU in seiner aktuellen Stellungnahme zur nationalen Umsetzung des europäischen Emissionshandels vom April 2006 detailliert auf die damit zusammenhängenden Probleme ein. Er kritisiert, dass der Emissionshandel in der ersten Handelsperiode mit Sonderregelungen überladen wurde, welche die Anreizwirkung des Instruments verzerrt haben. Die Politik habe unter anderem versucht, die Kohleverstromung vor den Wirkungen des Emissionshandels zu verschonen und Investitionen in Neuanlagen zusätzlich zu fördern. Das Ergebnis sei ein „Emissionshandel à la carte“ mit insgesamt 58 Regelkombinationen, die die Unternehmen strategisch für ihre Zuteilungsanträge haben nutzen können.
Der SRU und Umweltverbände fordern aus den genannten Gründen eine Revision der EU-Emissionshandelsrichtlinie mit dem Ziel einer vollständigen Versteigerung der Zertifikate an Stelle der praktizierten kostenlosen Vergabe. Ferner sollten in der Zwischenzeit wenigstens die nach EU- Emissionshandelsrichtlinie zur Versteigerung zugelassenen Volumen ausgenutzt werden. Sie betragen in der ersten Handelsperiode 5 Prozent der Zertifikate und in der zweiten 10 Prozent. Doch wie in der laufenden ersten Handelsperiode möchte die Bundesregierung laut NAP II auch in der kommenden vollständig auf Versteigerungen verzichten.
Mit dem Entwurf des NAP II geht die Bundesregierung wiederum erhebliche klimapolitische Risiken ein. So schätzt die Umweltstiftung WWF Deutschland am 12. April 2006 ein, die Eckpunkte des NAP II blieben weit hinter den Anforderungen eines anspruchsvollen Klimaschutzes zurück. „Die Chance, Rahmendaten zu setzen, um bei der Kraftwerksparkerneuerung Impulse in Richtung klimafreundliche Kraftwerke und Brennstoffe zu setzen, wurde verspielt“. Der Vorschlag sei eine getarnte Besitzstandswahrung für die fünf großen Stromversorger RWE, E.ON, EnBw, Vattenfall und STEAG. Zukunftsweisende Innovationen würden durch diese Eckpunkte blockiert, so der WWF.
Schon der NAP I wurde von Umweltverbänden mit ähnlichen Einschätzungen kritisiert, insbesondere auch wegen seiner geringen Einsparziele für die erste und zweite Handelsperiode. Letztere werden im NAP II nur geringfügig angepasst. Insgesamt beträgt danach die CO2-Minderungspflicht für die emissionshandelspflichtigen Unternehmen bis zur Periode 2008 bis 2012 gerade einmal 2,7 Prozent gegenüber der Basisperiode 2000 bis 2002. Das entspricht einer Einsparung von insgesamt 13,5 Mio. Tonnen CO2 innerhalb von rund zehn Jahren. Unter Berücksichtigung der revidierten Emissionsdaten für die Basisperiode aus der Emissionsberichterstattung vom 15. Mai dieses Jahres würden sogar keinerlei Minderungspflichten mehr existieren. Zum Vergleich lieferte die Branche der erneuerbaren Energien in Deutschland allein im Jahr 2005 durch den Zubau von Anlagen Ökostrom in einer Menge, die rund 10 Mio. Tonnen zusätzlich eingesparten CO2 entspricht.
Der Entwurf des NAP II beinhaltet zudem Formulierungen, die die bestehenden Kyoto-Verpflichtungen in Deutschland verwässern könnten. Entgegen der in den Kyoto-Verhandlungen vertretenen Position erklärt die Bundesregierung nun erstmals offiziell, die im Kyoto-Protokoll enthaltene Möglichkeit zur Anrechnung von CO2-Senken gemäß Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls wahrzunehmen. Damit sind beispielsweise bestimmte Formen der Waldbewirtschaftung gemeint, die Kohlendioxid binden. Die Bilanzierung von Waldbestands- und Landnutzungsänderungen ist jedoch äußerst kompliziert und umstritten. Es besteht somit die Gefahr, dass Einfallstore für Manipulationen geöffnet werden.
In Vorbereitung des im zweiten Halbjahr 2006 anstehenden Gesetzgebungsverfahrens für die zweite Emissionshandelsperiode (Zuteilungsgesetz 2012), welches auf dem NAP II aufbaut, fragen wir die Bundesregierung:
I. Zuteilung der Emissionszertifikate in der zweiten Handelsperiode
Fragen32
Welche neu ermittelten Emissionsmengen für die Basisperiode 2000 bis 2005 ergibt sich aus der Emissionsberichterstattung vom 15. Mai 2006 und welche Minderungspflichten ergeben sich daraus im NAP II insgesamt für die emissionshandelspflichtigen Unternehmen (bitte in Tonnen und Prozent).
Schließt sich die Bundesregierung der Meinung des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU) an, nach der die kostenlose Vergabe der Emissionsrechte anstatt einer Versteigerung eine Ursache für die Vielzahl von komplizierten Einzelregelungen im Emissionshandelssystem ist, eine Versteigerung dagegen die Effizienz des Systems deutlich erhöht?
Warum wird für Neuanlagen als Ersatzanlagen nach der vierjährigen Übertragungsregelung nicht das gleiche Zuteilungsverfahren wie bei den sonstigen Neuanlagen angewandt?
Warum werden die Auslastungsfaktoren für Braun- und Steinkohlekraftwerke sowie GuD-Anlagen im Gegensatz zu allen anderen Auslastungsfaktoren erst nach der Öffentlichkeitsbeteiligung festgelegt?
Warum werden zwei „Produktbezogene Emissionswerte für Neuanlagen“ (BAT-Benchmarks) für Anlagen aus der Stromproduktion beibehalten?
Wird zwischen 2005 und 2012 kein Fortschritt bei der besten verfügbaren Technik zur Minderung der Emissionen stromerzeugender Anlagen erwartet, was die gleichen „Produktbezogene Emissionswerte für Neuanlagen (BAT-Benchmarks) in ZuG 2007 und NAP-II-Entwurf nahe legen?
Warum wird der Erfüllungsfaktor für die Energiewirtschaft unter Verwendung des Basiszeitraums 2000 bis 2004 berechnet (vgl. Tabelle, Anhang 6 des NAP-Entwurfs) und nicht mit der Basis 2000 bis 2005, die im Entwurf des NAP II an anderen Stellen als Grundlage für die Ermittlung der historischen Emissionen dient?
Ist das Ergebnis der in Anhang 2 Absatz VIII des NAP-II-Entwurfs angeführten Dreisatzrechnung zur Ermittlung des Emissionsbudgets der vom Emissionshandel erfassten Anlagen, 530:515 wie 509:x, tatsächlich 495,5?
Auf welche Weise und auf welcher Datenbasis wurde die im NAP-II-Entwurf aufgeführte Reserve in Höhe von jährlich 12 Mio. Tonnen berechnet?
Sind in die Berechnungen der Reserve die Investitionsversprechen der Energiewirtschaft in Höhe von 30 Mrd. Euro bis 2012 eingeflossen?
Wann wurden erste Eckpunkte des NAP-II-Entwurfs in der vom BMU eingerichteten Arbeitsgruppe Emissionshandel (AGE), die im Entwurf als Beispiel für die partizipative Vorbereitung des NAP-II-Entwurfs hervorgehoben wird, erstmals vorgestellt?
Aufgrund welcher neuen Erkenntnisse hat sich die vormals kritisch-ablehnende Haltung der Bundesregierung zur Anrechnung von CO2-Bindungen aufgrund von Maßnahmen gemäß Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls geändert?
Welches sind die im NAP-II-Entwurf erwähnten „spezifisch methodischen Anforderungen“ als Voraussetzung für die Nutzung von Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls, und können sie erfüllt werden?
Wie wurde die im NAP II erwähnte Höchstgrenze einer Anrechenbarkeit von maximal 4,55 Mio. Tonnen CO2 pro Jahr gemäß Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls berechnet?
Soll neben der CO2-Bindung aufgrund forstwirtschaftlicher Maßnahmen gemäß Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls auch die CO2-Bindung durch Maßnahmen im Bereich der Acker- und Grünlandbewirtschaftung sowie der Ödlandbegrünung gemäß Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls angerechnet werden?
Wie hoch war die CO2-Bindung durch Aktivitäten gemäß Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls in den Jahren 1990 und 2005 bzw. dem letzten verfügbaren Jahr?
Welche Menge an anrechenbaren CO2-Bindungen durch Aktivitäten gemäß Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls werden im Verpflichtungszeitraum 2008 bis 2012 erwartet?
Ist geplant, die zusätzlich zugeteilte Menge an Emissionsberechtigungen aufgrund der Nutzung von Artikel 3 Abs. 4 des Kyoto-Protokolls mit den Minderungszielen für die Sektoren „Energie“, „Industrie“, „Haushalte“, „Verkehr“ und/oder „Gewerbe/Haushalte/Dienstleistungen“ zu verrechnen?
Sind die in der Mitteilung der Bundesregierung an die EU-Kommission zur Übersendung der Zuteilungstabelle ausgewiesenen zusätzlichen Rückstellungen auf dem Nationalen Konto in Höhe von 2,8 Mio. Tonnen CO2 konform mit den Regelungen des ZuG 2007?
Kann die Bundesregierung bestätigen, dass die in der Mitteilung der Bundesregierung an die EU-Kommission zur Übersendung der Zuteilungstabelle für 2005 bis 2007 vorgesehenen Emissionsberechtigungen von 1 497 Mio. Tonnen die im ZuG 2007 für diese Periode vorgesehenen Emissionsberechtigungen gemäß § 4 Abs. 4 und § 6 Abs. 1 um drei Mio. Tonnen übersteigen und ist dies rechtskonform mit den Regeln des ZuG 2007?
Kann die Bundesregierung bestätigen, dass die aus dem NAP-II-Entwurf ableitbare Menge an durchschnittlich pro Jahr ausgegebenen Emissionsberechtigungen in der ersten Handelsperiode von voraussichtlich ca. 507 Mio. Tonnen ein Anstieg von fast 5 Prozent im Vergleich zu den jährlichen durchschnittlichen Emissionen der emissionshandelspflichtigen Anlagen in der Basisperiode 2000 bis 2002 (482 Mio. Tonnen CO2) bedeutet?
Warum gilt nach dem „Benchmarks“-Papier der Deutschen Emissionshandelsstelle vom 22. Juni 2005, S. 5, die Regelung für Neuanlagen, grundsätzlich den Einsatz eines anderen Brennstoffs als Erdgas begründen zu müssen, beim Einsatz von Kohle in der Regel nicht?
Warum fehlen im „Benchmarks“-Papier der Deutschen Emissionshandelsstelle vom 22. Juni 2005 im Kapitel „Festlegung von Emissionswerten gemäß BVT für die Bereitstellung elektrischer Energien“ die Emissionswerte für Stein- und Braunkohlekraftwerke?
Wie ist die große Differenz in der erwarteten Nutzung der Neuanlagenregelungen, Anlagen gemäß § 10 ZuG 2007 voraussichtlich 2 Mio. Tonnen CO2 pro Jahr und Anlagen gemäß § 11 ZuG 2007 voraussichtlich 20 Mio. Tonnen CO2 pro Jahr, zu erklären?
Wie hoch war der Anteil der prozessbedingten Emissionen im Produzierenden Gewerbe an den Gesamtemissionen dieses Sektors in den Jahren 2000 bis 2005?
Welche Stelle hat das BMU gemäß § 6 Abs. 3 ZuG 2007 mit dem Kauf von Emissionsberechtigungen beauftragt oder gedenkt sie zu beauftragen?
Wie ist bisher die Bilanz der Registerkontenbewegungen zwischen emissionshandelspflichtigen Anlagen auf dem Bundesgebiet und Anlagen anderer am Emissionshandel teilnehmender Staaten?
Wann ist die Einführung emissionsabhängiger Landegebühren auf deutschen Flughäfen geplant, die gemäß NAP-II-Entwurf als zusätzliche Maßnahme zur Erreichung des Minderungsziels im Sektor „Verkehr“ mit 0,5 Mio. Tonnen CO2eq veranschlagt wurde?
Wann wird die Bundesregierung den Bericht zur Festlegung der unter dem Kyoto-Protokoll zugeteilten Menge an Treibhausgasemissionen („Assigned Amount“) an die EU bzw. das Klimasekretariat der Vereinten Nationen übermitteln?
Wie ist der Stand der Vorbereitungen für das geplante Gesetz zur Emissionsberichterstattung?
Wann ist mit der Veröffentlichung der Ergebnisse der im Sommer 2006 stattfindenden Erhebung von Emissionsdaten für die Jahre 2003 und 2004 zu rechnen?
In welchen Sektoren wurden bis 2004, wie im NAP-II-Entwurf erwähnt, 8 Mio. Tonnen CO2 Minderungen erbracht, aufgrund derer die „klimapolitische Deckungslücke“ nach der Änderung des Treibhausgasinventars 12 und nicht 20 Mio. Tonnen CO2 beträgt?