Umsetzung des Soysal-Urteils des Europäischen Gerichtshofs – zweite Nachfrage (zu den Bundestagsdrucksachen 16/12743 und 16/13327)
der Abgeordneten Sevim Dağdelen, Wolfgang Neskovic, Ulla Jelpke, Dr. Hakki Keskin, Alexander Ulrich und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
Beim so genannten Soysal-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 18. Februar 2009 geht es um die Frage, inwieweit türkische Staatsangehörige infolge eines Zusatzprotokolls zum Assoziierungsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Türkei von der Visumpflicht ausgenommen werden müssen. Während eine Mehrheitsmeinung in der Fachliteratur und in der Rechtsprechung aus dem Urteil schlussfolgert, dass z. B. auch türkische Touristinnen und Touristen im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit visumfrei nach Deutschland einreisen können (zuletzt z. B.: Dr. Klaus Dienelt in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, Heft 5/6/2009, S. 182 ff. und Urteil des Amtsgerichts Erding, 5 Cs 35 Js 28732/08), versucht die Bundesregierung, die Auswirkungen des Urteils auf einzelne Bereiche der aktiven Dienstleistungserbringung zu begrenzen.
Das Kernargument der Bundesregierung, wonach der Begriff der Dienstleistungsfreiheit im Assoziationsrecht ein anderer sei als im Gemeinschaftsrecht, ist bereits deshalb fragwürdig, weil in Artikel 14 des Assoziierungsabkommens ausdrücklich geregelt ist, dass sich die Vertragsparteien von den Artikeln des EG-Vertrages zur Dienstleistungsfreiheit leiten lassen. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26. Februar 2002 – 1 C 21/00 – entschieden, dass sich die Begriffe der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit im Assoziierungsrecht aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben. Wenn die Bundesregierung betont, dass das Assoziierungsrecht „keine automatische Anpassungsklausel hinsichtlich der Rechts(fort)entwicklung im innergemeinschaftlichen Bereich“ enthalte (Bundestagsdrucksache 16/13327, Antwort zu Frage 1), übersieht sie, dass der Begriff der Dienstleistungsfreiheit des EWG-Vertrages bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls die passive Dienstleistungsfreiheit umschloss (vgl. Dienelt, a. a. O., S. 183 f.). Die Bundesregierung selbst zitiert darüber hinaus die Rechtsprechung des EuGH, wonach die gemeinschaftsvertraglichen Grundsätzliche „soweit dies möglich ist“ bei der Auslegung des Assoziierungsrechts zu übertragen sind (Bundestagsdrucksache 16/13327, Antwort zu Frage 1) – warum eine weiter gehende Visumbefreiung im Bereich der Dienstleistungsfreiheit für türkische Staatsangehörige nicht möglich sein soll, ist nicht einmal im Ansatz ersichtlich.
Nachdem die Bundesregierung eine erste Anfrage zu den Auswirkungen des Soysal-Urteils aus Sicht der Fragestellerinnen und Fragesteller völlig unzureichend und ohne nachvollziehbare rechtliche Begründung beantwortet hatte (vgl. Bundestagsdrucksache 16/12743), lässt auch die etwas ausführlichere Antwort auf Bundestagsdrucksache 16/13327 zahlreiche Fragen offen.
Es fällt auf, dass sich die Bundesregierung zur Begründung ihrer Auslegung des Soysal-Urteils auf Bundestagsdrucksache 16/13327 (Antwort zu Frage 1) lediglich auf eine einzige Entscheidung einer Kammer des Berliner Verwaltungsgerichts stützt, und dass ihre erst im Rahmen ihrer zweiten Antwort gegebene ausführlichere rechtliche Darlegung der Begründung dieses Beschlusses genau entspricht. So entsteht der Eindruck, dass die Bundesregierung bis zum genannten Beschluss über keine im Ansatz tragfähige juristische Begründung verfügte und es deshalb zunächst vermied, hierzu eine klare Auskunft zu geben.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen15
Ist nach Ansicht der Bundesregierung die Auffassung zutreffend (vgl. Dr. Dienelt, a. a. O., S. 183 f.), dass der Begriff der Dienstleistungsfreiheit bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls die passive Dienstleistungsfreiheit mit umschloss (bitte begründen und Angaben zu Quellen machen, die die Auffassung der Bundesregierung stützen)?
a) Wenn nein, warum nicht, und wie wäre eine solche Position damit vereinbar, dass es z. B. bereits in der auf dem EWG-Vertrag fußenden Richtlinie 62/221/EWG vom 25. Februar 1964 entsprechende Regelungen gab, die ausdrücklich passive Dienstleistungsempfänger mit einschlossen (in der Präambel, in Artikel 1 Absatz 1 und 2)?
b) Wenn ja, wie ist die Rechtsauffassung der Bundesregierung, „der gemeinschaftsrechtliche, vor dem Hintergrund des innergemeinschaftlichen Binnenmarktes geprägte Begriff der passiven Dienstleistungsfreiheit“ könne „nicht direkt in den assoziationsrechtlichen Kontext übertragen werden“, damit vereinbar?
c) Ist die Antwort der Bundesregierung auf Bundestagsdrucksache 16/13327 zu Frage 5, wonach der EuGH „erstmalig durch Urteil vom 31. Januar 1984“ festgestellt habe, „dass der gemeinschaftsvertragliche Dienstleistungsbegriff auch die passive Dienstleistungsfreiheit umfasst“, so zu deuten, dass die Bundesregierung der Auffassung ist, der Dienstleistungsbegriff des EWG-Vertrages umfasse erst seit der Entscheidung des EuGH auch die passive Dienstleistungsfreiheit, oder ist es nicht vielmehr so, dass der EuGH im Jahr 1984 im Rahmen der Auslegung lediglich festgestellt hat, dass der Dienstleistungsbegriff des EWG-Vertrages die passive Dienstleistungsfreiheit (schon immer) mit umfasst, d. h. dass dies auch bereits zum 1. Januar 1973 der Fall war (bitte begründen)?
d) Bedeutet der Umstand, dass der EuGH in dem von der Bundesregierung genannten Urteil vom 31. Januar 1984 zur Begründung auf die Richtlinien 62/221/EWG vom 25. Februar 1964 und 73/148 vom 21. Mai 1973 und den darin verwandten Dienstleistungsbegriff (der die passive Dienstleistung umschloss) Bezug genommen hat, nicht zwangsläufig, dass der Dienstleistungsbegriff des Gemeinschaftsrechts bereits vor dem 1. Januar 1973 auch die passive Dienstleistung mit umschloss (bitte begründen)?
(Bei Frage 1 handelt es sich um eine sinngemäße, differenzierte Wiederholung der Frage 5 auf Bundestagsdrucksache 16/13327, die nach Auffassung der Fragestellerinnen und Fragesteller durch den Verweis der Bundesregierung auf die Antwort zu Frage 1 nicht klar beantwortet wurde.)
Wie ist die Rechtsauffassung der Bundesregierung, „der gemeinschaftsrechtliche, vor dem Hintergrund des innergemeinschaftlichen Binnenmarktes geprägte Begriff der passiven Dienstleistungsfreiheit“ könne „nicht direkt in den assoziationsrechtlichen Kontext übertragen werden“, damit vereinbar, dass in Artikel 14 des Assoziierungsabkommens ausdrücklich geregelt ist, dass sich die Vertragsparteien von den Artikeln des EG-Vertrages zur Dienstleistungsfreiheit leiten lassen und der EuGH zugleich entschieden hat, dass „angesichts der Leitbildfunktion der gemeinschaftsvertraglichen Grundsätze diese im Rahmen der Auslegung des Assoziierungsrechts in dieses zu übertragen sind, soweit dies möglich ist“, wie die Bundesregierung auf Bundestagsdrucksache 16/13327 in der Antwort zu Frage 1 selbst ausführt (bitte nachvollziehbar begründen und Verweise auf bisherige Antworten vermeiden)?
Inwieweit ist der Umstand, dass der Assoziationsrat im Bereich der Dienstleistungsfreiheit noch keine Maßnahmen nach Artikel 41 Absatz 2 des Zusatzprotokolls ergriffen hat (vgl. Antwort der Bundesregierung zu Frage 2 auf Bundestagsdrucksache 16/13327), in Bezug auf die Folgen der Stillstandsklausel nach Artikel 41 Absatz 1 und die Interpretation des Soysal-Urteils überhaupt relevant, weil es diesbezüglich um ein Verschlechterungsverbot geht, d. h. dass es im Visumrecht im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit keine zusätzlichen Beschränkungen gegenüber dem Stand vom 1. Januar 1973 geben darf und deshalb die Frage, ob der Assoziationsrat weiter gehende Maßnahmen ergriffen hat oder nicht, insofern nicht von Bedeutung ist?
Unterfällt im Allgemeinen die Inanspruchnahme eines Sprachkurses in einem anderen Land der Dienstleistungsfreiheit im Sinne des EG-Vertrages bzw. der Rechtsprechung des EuGH (bitte begründen)?
(Dies ist die zweite Wiederholung einer nun schon zweimal unbeantwortet gebliebenen Frage, vgl. Frage 7b auf Bundestagsdrucksache 16/12743 und Frage 2b auf Bundestagsdrucksache 16/13327; die Fragestellerinnen und Fragesteller verweisen angesichts des Umstandes, dass die Bundesregierung erneut keine Antwort gegeben hat, obwohl zuletzt sogar ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass diese Frage unabhängig von den übrigen Fragen beantwortet werden kann und muss, auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Juli 2009 – 2 BvE 5/06 – zur grundrechtlichen Verankerung des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts und der sich hieraus ergebenden Antwortpflicht der Bundesregierung.)
Wie lautet die Antwort zu Frage 4 auf Bundestagsdrucksache 16/13327, wenn die Bundesregierung berücksichtigt, dass bereits in dieser Frage darauf hingewiesen wurde, dass das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zwar die Niederlassungsfreiheit im Sinne von Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls betraf, dass aber das Bundesverwaltungsgericht zugleich in seiner Begründung auf die „entsprechende Regelung zur Dienstleistungsfreiheit in Artikel 14 des Abkommens“ hingewiesen hat, und warum sollten also in Bezug auf die Dienstleistungsfreiheit andere Grundsätze gelten, obwohl es sich bei den Regelungen zur Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit in Artikel 13 bzw. 14 des Assoziierungsabkommens um praktisch wortgleiche und sinnidentische Regelungen handelt (bitte ausführlich begründen und Verweise auf bisherige Antworten vermeiden)?
Gilt das Recht auf visumfreie Einreise – unabhängig von der umstrittenen konkreten Reichweite des Soysal-Urteils – ab Verkündigung des Soysal-Urteils, oder galt dies Recht durchgehend seit dem 1. Januar 1973 (Inkrafttreten des Zusatzprotokolls), nur dass hiergegen in der Praxis verstoßen wurde, weil die Rechte aus dem Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen nach Auffassung des EuGH europäischen und nationalen Visumsbestimmungen vorgehen (Wiederholung der Frage 7b auf Bundestagsdrucksache 16/13327, weil die maßgebliche Frage danach, ob das Recht auf visumfreie Einreise nach Maßgabe des – wie auch immer konkret auszulegenden – Soysal-Urteils seit dem 1. Januar 1973 galt, unbeantwortet geblieben ist)?
Welche konkreten Rechtsbehelfe sieht die deutsche bzw. europäische (bitte differenziert antworten) Rechtsordnung vor, wenn Drittstaatsangehörigen ihrer Auffassung nach zu Unrecht eine visumfreie Einreise nach Deutschland verwehrt wurde, und ist in solchen Fällen nach Auffassung der Bundesregierung insbesondere die ständige Rechtsprechung des EuGH zu schadenersatzrechtlichen Folgen der Verletzung von Rechten aus dem Primär- oder Sekundärrecht der EU infolge des „Francovich“-Urteils des EuGH (C-6/90) anwendbar?
(Wiederholung der Frage 11 auf Bundestagsdrucksache 16/13327 unter ausdrücklichem Hinweis auf die sich aus der grundrechtlichen Verankerung des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts ergebende Antwortpflicht der Bundesregierung; die Frage enthält, anders als die Bundesregierung in ihrer Antwort behauptet hat, keine „hypothetischen“, sondern zwei ganz konkrete Fragen; zudem geht es auch nicht, wie die Bundesregierung in ihrer Antwort suggeriert, um die „Vorbereitung der Geltendmachung behaupteter Ansprüche“ – was allerdings hinzunehmen bzw. rechtsstaatlich sogar erwünscht wäre, wenn Rechte der Betroffenen verletzt werden.)
Welche Kenntnisse über anhängige Verfahren/Klagen zu den schadenersatzrechtlichen Folgen der Verletzung von Rechten türkischer Staatsangehöriger im Zusammenhang des Soysal-Urteils (Versagung der visumfreien Einreise) hat die Bundesregierung?
Wie viele Klagen/Anträge türkischer Staatsangehöriger gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen einer Versagung der visumfreien Einreise im Zusammenhang der Soysal-Entscheidung sind nach Kenntnis der Bundesregierung inzwischen beim (Ober-)Verwaltungsgericht Berlin anhängig?
Welche Kenntnisse über neue Gerichtsentscheidungen zur Visumfreiheit türkischer Staatsangehöriger infolge des Soysal-Urteils hat die Bundesregierung, und wurde gegen den Beschluss VG 34 L 114.09 V des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. April 2009 Beschwerde eingelegt, und wenn ja, wie ist der Stand des Verfahrens?
Welche Kenntnisse über Gerichtsentscheidungen zur (fehlenden) Strafbarkeit der (vermeintlich illegalen) Einreise bzw. des (vermeintlich illegalen) Aufenthalts türkischer Staatsangehöriger infolge des Soysal-Urteils hat die Bundesregierung?
Warum wird in dem Visumhandbuchbeitrag des Auswärtigen Amts, der vom Bundesministerium des Innern mitgezeichnet wurde (39. Nachlieferung vom 27. Mai 2009), zur Umsetzung des Soysal-Urteils maßgeblich an § 1 Absatz 2 der Durchführungsverordnung des Ausländergesetzes DVAuslG 1965 – und nicht an § 5 Absatz 1 DVAuslG – angeknüpft bei der Frage, welche türkischen Staatsangehörigen zum 1. Januar 1973 (zur Ausübung der aktiven Dienstleistungsfreiheit) visumfrei nach Deutschland einreisen konnten?
a) Geht es in § 1 Absatz 2 DVAuslG 1965 nicht maßgeblich um die Frage, in welchen Konstellationen bestimmte Staatsangehörige keine Aufenthaltserlaubnis (und nur in der Folge dessen auch kein Visum) benötigten, während § 5 Absatz 1 DVAuslG die maßgebliche Regelung für die Notwendigkeit der Einholung eines Sichtvermerks vor der Einreise darstellte (so ja auch die Bundesregierung zu Frage 14 auf Bundestagsdrucksache 16/13327, vgl. aber auch den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 1983 – 1 B 58/83 –, Hailbronner, Handbuch zum AuslR, 2. Aufl. 1998, Rn. 66 und die verbindlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Ausländergesetz zu § 5 DVAuslG 1965; wenn nein, bitte in Auseinandersetzung mit diesen Quellen begründen)?
b) Wieso wird in dem genannten Visumhandbuchbeitrag die Rechtslage zum 1. Januar 1973 nicht so dargestellt, wie es die Bundesregierung auf Bundestagsdrucksache 16/13327 zu Frage 17 getan hat, wonach nämlich § 1 Absatz 2 DVAuslG und § 5 Absatz 1 DVAuslG die „maßgeblichen Bestimmungen“ zu der Frage sind, welche türkischen Staatsangehörigen zum 1. Januar 1973 visumfrei nach Deutschland einreisen konnten, und wonach türkische Staatsangehörige am 1. Januar 1973 nach § 5 Absatz 1 Nummer 2 DVAuslG generell nicht visumpflichtig waren (bitte nachvollziehbar begründen)?
c) Weshalb heißt es in dem Visumhandbuchbeitrag, dass „das im maßgeblichen Zeitpunkt geltende deutsche Ausländerrecht keine Visumbefreiung für Zwecke der Entgegennahme von Dienstleistungen in Deutschland“ vorgesehen habe, obwohl eine solche Visumbefreiung zu jenem Zeitpunkt nach § 5 Absatz 1 Nummer 2 DVAuslG für türkische Staatsangehörige allgemein galt, und damit natürlich auch für den Zweck der Entgegennahme von Dienstleistungen?
d) Wie wird die Aussage der Bundesregierung auf Bundestagsdrucksache 16/13327 zu Frage 14c, wonach eine Dienstleistungserbringung „stets die Ausübung einer Erwerbstätigkeit darstellt“, genau begründet, insbesondere in Auseinandersetzung damit, dass zum damaligen Zeitpunkt eine selbständige oder unselbständige Tätigkeit nicht als Erwerbstätigkeit galt, wenn sie nicht auf die Erzielung von Gewinn gerichtet oder wenn kein Entgelt vereinbart oder zu erwarten war, und in Auseinandersetzung damit, dass in der Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz 1965 zu § 2 in Nummer 15 Tätigkeiten im Rahmen der Dienstleistungserbringung benannten wurden, die nicht als Erwerbstätigkeit angesehen wurden?
War die Visumbefreiung nach § 5 Absatz 1 Nummer 2 DVAuslG 1965 eine Befreiung aufgrund der Staatsangehörigkeit (bitte begründen)?
a) Inwieweit lässt sich nach Auffassung der Bundesregierung die Regelung nach § 30 Absatz 1 Satz 3 Nummer 4 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) auf Angehörige der in § 41 der Aufenthaltsverordnung (AufenthV) aufgeführten Staaten reduzieren, da eine solche einschränkende Auslegung angesichts des insofern eindeutigen Wortlauts der Regelung nicht zulässig ist (Wiederholung der Frage 14f auf Bundestagsdrucksache 16/13327, die bereits eine Nachfrage zu den Fragen 20a bis 20c auf Bundestagsdrucksache 16/12743 darstellte; in Anbetracht der sich aus der grundrechtlichen Verankerung des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts ergebenden Antwortpflicht der Bundesregierung weisen die Fragestellerinnen und Fragesteller darauf hin, dass sich die Bundesregierung trotz Nachfrage immer noch nicht mit den bereits in Frage 20a bis 20c auf Bundestagsdrucksache 16/12743 explizit benannten Quellen auseinandergesetzt hat – worum erneut gebeten wird –, in denen ausgeführt wurde, dass der klare Wortlaut des § 30 Absatz 1 Satz 3 Nummer 4 AufenthG einer einschränkenden Auslegung, wie sie mit dem Verweis auf § 41 AufenthV in der Gesetzesbegründung vorgenommen wird, nicht zugänglich ist, so dass die bloße Wiedergabe der Gesetzesbegründung durch die Bundesregierung keine angemessene Antwort auf die gestellte Frage darstellt)?
b) Ist die Antwort der Bundesregierung auf Bundestagsdrucksache 16/13327 zu Frage 14c: „Die Einreise für einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten zum Zwecke des Dienstleistungsempfangs war unter den Voraussetzungen des § 5 Absatz 1 Nummer 1 DVAuslG sichtvermerksfrei möglich“, so zu verstehen, dass die visumfreie Einreise und ein nicht nur kurzfristiger, d. h. unter Umständen auch länger als drei Monate dauernder Aufenthalt passiven Dienstleistungsempfängerinnen und -empfängern aus der Türkei (z. B. Touristinnen und Touristen und Sprachkursteilnehmerinnen und -teilnehmern) zum 1. Januar 1973 dann möglich war, wenn sie keine Erwerbstätigkeit ausüben wollten und keinen Daueraufenthalt anstrebten (Nachfrage zur Klarstellung)?
Wie sind die ersten praktischen Erfahrungen mit den nach Ansicht Vieler sehr komplizierten Bestimmungen zur Umsetzung des Soysal-Urteils?
a) In wie vielen Fällen wurden Bescheinigungen zur Bestätigung der Möglichkeit einer visumfreien Einreise in das Bundesgebiet beantragt/ ausgestellt?
b) Wie lange dauert eine solche Prüfung im Durchschnitt, und wie viele schriftliche Nachweise/Dokumente müssen (mindestens, höchstens, im Schnitt) vorgelegt werden, um eine solche Bescheinigung erhalten zu können?
c) Welche Vorteile hat dieses Verfahren, wenn es ähnlich kompliziert zu sein scheint wie ein Visumverfahren und Grenzbeamtinnen und -beamte zudem nicht an die Bescheinigungen gebunden sind?
d) Wie vorteilhaft ist die Regelung für die Betroffenen angesichts des Umstandes, dass sie ungeachtet der möglichen visumfreien Einreise in die Bundesrepublik Deutschland Transitvisa der zu durchreisenden Schengen-Staaten benötigen, und welche ersten Erfahrungen diesbezüglich liegen der Bundesregierung vor?
e) Welche Kenntnisse liegen der Bundesregierung dazu vor, wie viele türkische Staatsangehörige mit welchem Ergebnis eine visumfreie Einreise nach Deutschland ohne eine Bescheinigung zur Bestätigung der Möglichkeit einer visumfreien Einreise in das Bundesgebiet monatlich begehren bzw. insgesamt bislang begehrt haben?
Welche Schlüsse zieht die Bundesregierung aus der Äußerung von Günther Beckstein, der die umstrittene Umsetzung des Soysal-Urteils durch die Bundesregierung kritisiert: „Das Bild, das Deutschland da von sich zeichnet, ist kein gutes“ (SPIEGEL ONLINE vom 21. Juni 2009; eine ähnliche Äußerung Günther Becksteins war der Bundesregierung trotz Angabe der Quelle auf Bundestagsdrucksache 16/12743, Frage 17 „nicht bekannt“)?