Die Einhaltung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung durch die Europäische Zentralbank
der Abgeordneten Frank Schäffler, Christian Dürr, Jens Beeck, Dr. Jens Brandenburg (Rhein-Neckar), Dr. Marcus Faber, Otto Fricke, Markus Herbrand, Torsten Herbst, Reinhard Houben, Ulla Ihnen, Pascal Kober, Alexander Müller, Frank Müller-Rosentritt, Bernd Reuther, Frank Sitta, Dr. Marie-Agnes Strack-Zimmermann, Linda Teuteberg und der Fraktion der FDP
Vorbemerkung
Die Staatsanleihekäufe der Europäischen Zentralbank (EZB), die diese seit März 2015 im Rahmen des „Public Sector Purchase Programme“ (PSPP) und seit März 2020 zusätzlich im Rahmen des „Pandemic Emergency Purchase Programme“ durchführt, sind nicht zuletzt durch das sog. PSPP-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2020 – 2 BvR 859/15 -) in die Diskussion gekommen. Darin stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass Bundesregierung und der Deutsche Bundestag ihre Integrationsverantwortung verletzt haben, indem sie es unterlassen haben, geeignete Maßnahmen dagegen zu ergreifen, dass der Rat der Europäischen Zentralbank weder geprüft noch dargelegt hat, dass die beschlossenen Maßnahmen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.
Daneben hatte sich das Bundesverfassungsgericht mit der Frage zu befassen, ob die Staatsanleihekäufe einen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung aus Artikel 123 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) darstellen. Soweit das vorangegangene Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in der Rechtssache C-493/17 (Weiss u. a.) vom 11. Dezember 2018 einen Verstoß des PSPP gegen Artikel 123 Absatz 1 AEUV verneine, begegnet dies dem Bundesverfassungsgericht zufolge zwar erheblichen Einwänden. Würden die durch den Gerichtshof anerkannten „Garantien“ zur Verhinderung einer Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung jedoch strikt beachtet, so ergebe eine Gesamtabwägung, dass ein offensichtlicher Verstoß gegen Artikel 123 Absatz 1 AEUV noch nicht festgestellt werden könne (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2020 – 2 BvR 859/15 -, Rn. 180).
Die strikte Beachtung der durch den EuGH anerkannten Garantien für die Einhaltung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung wird durch eine aktuelle wissenschaftliche Untersuchung jedoch in Zweifel gezogen: Am 13. Juli 2020 haben zwei Wissenschaftler des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Annika Havlik und Friedrich Heinemann, die Studie „Sliding Down the Slippery Slope? Trends in the Rules and Country Allocations of the Eurosystem's PSPP and PEPP“ (http://ftp.zew.de/pub/zew-docs/ZEWKurzexpertisen/EN/ZEW_Shortreport2011.pdf) veröffentlicht, in der sie die Regeländerungen des PSPP seit dessen Inkrafttreten 2015 sowie die quantitative Entwicklung und Aufteilung der Staatsanleihekäufe auf die einzelnen Mitgliedstaaten analysieren. Im Folgenden wird auf diese Studie Bezug genommen.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen12
Was plant die Bundesregierung vor dem Hintergrund ihrer Integrationsverantwortung und dem Ergebnis der Studie, wonach die EZB wichtige Sicherungsmechanismen des PSPP (u. a. Käufe gemäß dem EZB- Kapitalschlüssel, Mindestqualitätsanforderungen, kein Erwerb von Staatsanleihen mit negativer Endfälligkeitsrendite) seit dessen Beginn 2015 sukzessive aufgehoben hat?
Hat die Bundesregierung bewertet, dass damit nach dem Ergebnis der Studie mehrere der Garantien, die der EuGH in der Rechtssache C-493/17 (Weiss u. a.) vom 11. Dezember 2018 für die Rechtmäßigkeit des PSPP anerkannt hat, inzwischen nicht mehr in Kraft sind, und welche Schlüsse zieht sie daraus?
Hat die Bundesregierung geprüft, ob bei der Verletzung bereits einer Garantie bereits ein Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung vorliegt, oder müssen für einen Verstoß mehrere Garantien verletzt sein?
Gibt es eine Bewertung der Bundesregierung hinsichtlich des Umstandes, dass nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller sich die Staatsanleihekäufe der EZB nach dem Ergebnis der Studie deutlich vom EZB-Kapitalschlüssel entfernt haben?
a) Hat die Bundesregierung bewertet, dass die EZB ausgerechnet die Staatsanleihen der besonders hoch verschuldeten Staaten Italien, Spanien, Frankreich und Belgien weit überproportional gekauft hat?
b) Hat die Bundesregierung bewertet, dass diese Abweichung nicht erst im Zuge der Corona-Pandemie entstanden ist, sondern bereits in den ersten Jahren des PSPP bis Ende 2018 vorlag?
c) War dies der Bundesregierung bekannt, und wenn ja, seit wann?
d) Hat die Bundesregierung etwas dagegen unternommen, und wenn ja, was?
Wie und in welchen zeitlichen Abständen kontrolliert die Bundesregierung die Einhaltung des EZB-Kapitalschlüssels als Maßstab für die Staatsanleihekäufe sowohl beim PSPP als beim PEPP?
In welcher zeitlichen Frist müssen nach Ansicht der Bundesregierung die Staatsanleihekäufe wieder vollständig dem EZB-Kapitalschlüssel entsprechen? Welche Maßnahmen wird die Bundesregierung ergreifen, falls dies nicht eintritt?
Hat die Bundesregierung bewertet, dass laut der Studie bei einer Reihe von Mitgliedstaaten eine komplette oder nahezu komplette Finanzierung der im laufenden Jahr aufgrund der Corona-Krise besonders hohen Nettoneuverschuldung erfolgen könnte?
Bereitet sich die Bundesregierung darauf vor, dass die EZB die Ankaufobergrenze von 33 Prozent der Staatsschuld eines Mitgliedstaats überschreitet, wonach wie es nach dem Ergebnis der Studie Anfang des Jahres 2021 bereits für die Eurozone insgesamt der Fall sein könnte? Welche Handlungsoptionen zur Wahrung ihrer Integrationsverantwortung plant die Bundesregierung für diesen Fall?
Hat die Bundesregierung eine Position, ab welchem Anteil an der gesamten Staatsschuld eines einzelnen Mitgliedstaats bzw. des Euroraums insgesamt, den die EZB hält, eine rechtlich und/oder ökonomisch kritische Konstellation vorliegt?
a) Rechnet die Bundesregierung damit, dass die Staatsanleihekäufe nicht mehr mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und/oder des Bundesverfassungsgerichts vereinbar sind bei einem bestimmten Anteil, und wenn ja bei welchem?
b) Rechnet die Bundesregierung damit, dass Fehlanreize an den jeweiligen Mitgliedstaat ausgehen könnten, die eigene Haushaltskonsolidierung zu vernachlässigen bei einem bestimmten Anteil, und wenn ja, bei welchem?
c) Hat die Bundesregierung sich bereits eine Meinung gebildet, ab welchem Anteil sie die Unabhängigkeit der EZB in der Gefahr sieht, dass sie in ihren geldpolitischen Entscheidungen de facto Rücksicht auf die Schuldentragfähigkeit der Mitgliedstaaten nehmen muss (fiskalische Dominanz)?
Welche Schlüsse zieht die Bundesregierung daraus, dass nach dem Ergebnis der Studie die EZB inzwischen knapp 30 Prozent der gesamten ausstehenden deutschen Staatsschuld von der EZB gehalten werden?
Welche Schlüsse zieht die Bundesregierung daraus, dass nach dem Ergebnis der Studie die EZB künftig die Rolle eines strategischen Investors einnimmt, der Schuldenrestrukturierungen, wie sie im ESM-Vertrag vorgesehen sind, durch sein Veto verhindern kann?
a) Hat sich die Bundesregierung eine Meinung gebildet, ob bei Zustimmung der EZB zu einer Schuldenrestrukturierung eine verbotene monetäre Staatsfinanzierung vorläge?
b) Hat sich die Bundesregierung eine Meinung gebildet, ob bei Ablehnung einer Schuldenrestrukturierung durch die EZB eine nicht von ihrem Mandat gedeckte politische Einflussnahme der EZB auf die Haushaltspolitik vorläge?
c) Hat sich die Bundesregierung eine Meinung gebildet, ob diese Rolle die Unabhängigkeit der EZB, sofern sie mit ihren Staatsanleihekäufen indirekt über die Notwendigkeit einer Schuldenrestrukturierung entschiede, beeinträchtigen könnte?
Hat die Bundesregierung geprüft, ob es Bestandteil des Mandats der EZB ist, Risikoprämien auf die Preise von Staatsanleihen von Mitgliedstaaten zu begrenzen oder zu harmonisieren?