Langfristige Bevölkerungsentwicklung
auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Burger, Frau Dr. Wex, Frau Geier, Franke, Köster, Kroll-Schlüter, Frau Schleicher, Dr. George, Bühler (Bruchsal), Neuhaus, Hasinger, Dr. Rose, Frau Karwatzki, Frau Dr. Neumeister, Frau Verhülsdonk, Niegel, Braun, Geisenhofer, Dr. Köhler (Duisburg), Schartz (Trier), Böhm (Melsungen) und der Fraktion der CDU/CSU
Der Bundesminister des Innern — 0 II 3 — 142 247/43 a — hat mit Schreiben vom 22. Juni 1977 im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit dem Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, dem Bundesminister für Wirtschaft, dem Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau sowie dem Bundesminister für Bildung und Wissenschaft die Kleine Anfrage wie folgt beantwortet:
Vorbemerkung
Zu den weitreichenden gesellschaftspolitischen Folgen und der Problematik, die sich aus der seit einigen Jahren in der Bundesrepublik Deutschland beobachteten Geburtenentwicklung ergeben können, hat sich die Bundesregierung mehrfach geäußert.
Zur Zeit lassen sich zur Problematik des generativen Verhaltens unserer Bevölkerung mehr Fragen stellen als Antworten geben.
In dieser Erkenntnis hat die Bundesregierung 1973 das Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung errichtet. Erste Priorität unter den Forschungsaufgaben des Instituts haben Untersuchungen über Ursachen und Auswirkungen des Geburtenrückgangs.
Im Anschluß an die Weltbevölkerungskonferenz 1974 der Vereinten Nationen wurde im Bundesministerium des Innern ein Expertenkreis eingerichtet, der sich intensiv mit den Fragen der Bevölkerungsentwicklung befaßt und dabei insbesondere eine Analyse der demographischen Situation, der Ursachen des Geburtenrückgangs — soweit es die bisher vorliegenden Erkenntnisse gestatten - und der Wechselwirkungen zwischen der Bevölkerungsentwicklung und den verschiedenen Politikbereichen (z. B. Familie, Wirtschaft, Bildungswesen) durchführt. Über die Ergebnisse wird die Bundesregierung zu gegebener Zeit berichten.
Die Beantwortung der einzelnen Fragen der vorliegenden Kleinen Anfrage setzt eine grundsätzliche Bemerkung zu den tatsächlichen oder für wahrscheinlich gehaltenen Ursachen des Geburtenrückgangs voraus. Hierbei ist zu beachten, daß diese Ursachen vielfältig und im einzelnen schwer zu bestimmen sind. Dies ist bei der Prüfung der Frage zu berücksichtigen, ob das generative Verhalten durch staatliche Maßnahmen beeinflußbar ist.
Nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand ist sicher, daß die Zahl der Kinder durch die Verbesserung der Methoden der Empfängnisverhütung, durch sexuelle Aufklärung und bewusstere Familienplanung geringer geworden ist. In den letzten Jahren hat vor allem die Geburt dritter und weiterer Kinder besonders stark abgenommen. Die bessere Kenntnis von Methoden der Familienplanung und insbesondere die Verwendung der Pille können nicht als Ursache des Geburtenrückgangs, sondern nur als Mittel angesehen werden, die gewünschte Kinderzahl nicht zu überschreiten.
Von noch größerer Bedeutung dürfte jedoch der Wandel in den gesellschaftlichen Einstellungen sein:
- Die Anschauungen über die Zahl der gewünschten Kinder haben sich gegenüber früher deutlich nach unten verändert. Die weitaus meisten Ehepaare wünschen sich höchstens zwei Kinder, nur wenige drei Kinder oder mehr.
- Außerdem ist die Zahl der Ehepaare, die kinderlos bleiben wollen, gewachsen, und rund die Hälfte der Ehepaare mit einem Kind wollen auf weitere Kinder verzichten.
Wohlstandsorientierung und Aufstiegsstreben junger Ehepaare, die Konkurrenz der Freude an Kindern mit anderen Sinnerfüllungen der Ehe, die - insbesondere nach der Geburt des ersten Kindes - wachsende Erkenntnis, daß Kinder Geld und Zeit kosten, Sorgen machen können und Opfer verlangen, die unzureichende Vorbereitung der jungen Ehepaare auf die psychologischen, sozialen und ökonomischen Anforderungen der Elternrolle, Wohnprobleme sowie eine wenig kinderfreundliche Einstellung der Gesellschaft und andere Gründe mehr haben dies ebenfalls bewirkt.
Dabei spielt auch der verstärkte Wunsch von Frauen nach mehr beruflicher Selbstverwirklichung eine Rolle. Die durch Kinder notwendige Umorientierung auf neue Lebensziele oder auch nur der vorübergehende Verzicht auf den gewohnten Lebensstil fällt offenbar vielen schwer. Man vergleicht seine Lage kritisch mit der anderer und kommt häufig zu ungünstigen Ergebnissen. Dadurch wächst auch die Neigung, die eigenen Schwierigkeiten besonders zu betonen und die mit Kindern verbundenen Anpassungen an eine neue Situation übermäßig zu problematisieren. In weiten Kreisen unserer Bevölkerung dürfte sich die Vorstellung festgesetzt haben, daß nur eine recht kleine Kinderzahl mit den derzeitigen Leitbildern von persönlicher Freiheit, Selbstverwirklichung und Lebensstandard vereinbar ist.
Mit der vorliegenden Kleinen Anfrage wird im Unterschied zu der üblichen laufenden Unterrichtung des Deutschen Bundestages durch die Bundesregierung, z. B. durch den Jahreswirtschaftsbericht, den Finanzbericht, den Sozialbericht und den Rentenanpassungsbericht, eine umfassende gesellschaftspolitische Wertung von Entwicklungsvorgängen verlangt, die einen fast 100jährigen Zeitraum umfassen und somit weit über den sonst üblichen und relativ sicher prognostizierbaren Zeitraum von fünfzehn Jahren hinausgehen.
Die nachstehenden Antworten auf die Einzelfragen stehen daher unter dem Vorbehalt des hohen Unsicherheitsgrades der durchgeführten Prognoserechnungen; dieser Unsicherheitsgrad ist bei der Interpretation der aufgezeigten möglichen Schlußfolgerungen zu berücksichtigen.
Im einzelnen beantworte ich die Fragen wie folgt:
Fragen und Antworten11
Wie werden sich Bevölkerungszahl und Altersstruktur der deutschen Bevölkerung bis zum Jahr 2070 entwickeln, wenn bis 1985 Nettoreproduktionsraten von 0,65, 0,5, 1,0 und 1,15 erreicht und in der Folgezeit für den Zeitraum bis 2070 unterstellt werden?
Die Entwicklung von Zahl und Altersstruktur der deutschen Bevölkerung nach den 4 Modellannahmen (Nettoreproduktionsraten a) 0,65, b) 0,5, c) 1,0 und d) 1,15) ist in den als Anlage beigefügten Tabellen und Schaubildern bis zum Jahr 2030 dargestellt. Für den in der Anfrage geforderten weitergehenden Prognosezeitraum bis 2070 können z. Z. lediglich die unter der Annahme des Modells a) berechneten Prognosewerte mitgeteilt werden; eine Berechnung auch der übrigen drei Modelle war wegen der Kürze der für die Beantwortung zur Verfügung stehenden Zeit nicht möglich.
Hinsichtlich der Realitätsnähe der durchgeführten Modellrechnungen und der ihnen zugrundeliegenden Annahmen ist nach den Untersuchungen des Bundesinstituts für Bevölkerungsforschung auf folgendes aufmerksam zu machen:
Bevölkerungsprognosen gelten immer nur unter den angenommenen Prämissen; dies muß bei der Interpretation der Ergebnisse berücksichtigt werden. Selbst Prognosen, die mit vorzüglichem Datenmaterial und anerkannten wissenschaftlichen Verfahren heute erstellt werden, kommen in relativ kurzer Zeit aufgrund der sich verändernden Rahmenbedingungen zu teilweise starken Abweichungen von der Realität. Dabei erweisen sich die Versuche, die künftige Entwicklung der Geburtenzahlen abzuschätzen, als das eigentliche Unsicherheitselement von Bevölkerungsprognosen, während die Abschätzung der künftigen Sterbefälle durchaus möglich ist.
Zu den in den Tabellen nachgewiesenen Ergebnissen ist auf folgendes hinzuweisen:
a) Nettoreproduktionsraten a) 0,65 und b) 0,5
Modell a) ist eine Weiterführung der 5. koordinierten Bevölkerungsvorausschätzung des Statistischen Bundesamtes bis zum Jahr 2070. Die Nettoreproduktionsrate von 0,65 wird im Jahr 1977 erreicht. Dies entspricht einer Durchschnittszahl von 140 lebendgeborenen Kindern je 100 verheiratete Frauen. Die deutsche Bevölkerung würde von 1975 bis zum Jahr 2000 von 57,9 Mill. auf 52,2 Mill., d. h. auf den Bevölkerungsstand von 1954, zurückgehen. Für 2030 ergäbe sich ein Bestand von 39,4 Mill., für 2070 von 22,0 Mill. bei allmählicher Überalterung.
Im Modell b) wird eine Abnahme des Geburtenniveaus bis 1985 auf eine Nettoreproduktionsrate von 0,5 unterstellt; dies entspräche einer Durchschnittszahl von 110 lebendgeborenen Kindern je 100 verheiratete Frauen. Diese Modellannahme kann als pessimistische Untergrenze angesehen werden. Bei dieser Annahme zum Geburtenrückgang würde die deutsche Bevölkerung bis zum Jahr 2000 auf 49,2 Mill., d. h. auf den Bevölkerungsstand im Jahr 1949, und bis 2030 auf 32 Mill. zurückgehen. Die damit verbundene zunehmende Überalterung zeigt sich in einer Verdoppelung des Anteils (nicht der absoluten Zahl) der über 65jährigen an der Gesamtbevölkerung, und zwar von 15 v. H. 1975 auf 29 v. H. im Jahr 2030.
b) Nettoreproduktionsraten c) 1,0 und d) 1,15
Modell c) unterstellt ein Ansteigen der Nettoreproduktionsrate auf 1,0 bis 1985; dies entspräche der Darstellung eines sogenannten angenäherten Nullwachstums der Bevölkerung. Wegen des aus historischen Gründen ungleichmäßigen Altersaufbaus der deutschen Bevölkerung ergäbe sich dabei eine geringfügige Schrumpfung auf 55,2 Mill. im Jahr 2030.
Im Modell d) wird ein Anstieg des Geburtenniveaus auf eine Nettoreproduktionsrate von 1,15 bis 1985 unterstellt; dies würde nahezu eine Verdoppelung des derzeitigen Geburtenniveaus bedeuten. Die deutsche Bevölkerung würde unter der gemachten Annahme infolge der gegenwärtigen Altersgliederung bis 1985 zunächst noch geringfügig abnehmen und dann deutlich steigen. Sie würde im Jahr 2000 59,8 Mill. und im Jahr 2030 64,2 Mill. betragen. Gleichzeitig ergäbe sich eine Verjüngung der Bevölkerung.
Welche Perspektiven ergeben sich bei den jeweiligen Annahmen für Wirtschaftswachstum, Beschäftigung, Lebensstandard ohne Berücksichtigung der Zu- und Abwanderung von Ausländern, und wie entwickeln sich insbesondere in den bevorstehenden Jahren die Chancen in erzieherischen und kinderbetreuenden Berufen besonders für den Berufsnachwuchs, wenn das derzeitige Geburtentief anhält oder sich noch verstärkt, sowie im Bereich der Bauwirtschaft, wenn Rückgänge der Gesamtbevölkerung zu einer Sättigung des Bedarfs an Wohnungen und öffentlichen Bauten führen?
a) Über die Frage, welche Auswirkungen sich aus der vorausgeschätzten Bevölkerungsentwicklung für den künftigen Wirtschaftsverlauf, insbesondere für Wachstum, Beschäftigung und Lebensstandard ergeben können, lassen sich nur stark vereinfachende Betrachtungen anstellen, zumal diese Beziehungen in wirtschaftswissenschaftlichen Analysen bisher noch nicht eingehend untersucht worden sind. Nach Auffassung der Bundesregierung dürfte allerdings die häufig gezogene Schlußfolgerung, die Probleme der langfristigen Wirtschaftsentwicklung seien vorrangig Folgen der Bevölkerungsentwicklung und könnten insofern auch durch eine gezielte Bevölkerungspolitik beseitigt werden, nicht zutreffen. Risikofaktoren für den künftigen Wirtschaftsverlauf sind vor allem in der Ungewißheit über die Fortentwicklung des technischen Wissens, über die Verfügbarkeit von Rohstoffen und Energie, den Fortbestand der weltwirtschaftlichen und -politischen Stabilität, die Entwicklung der Umweltbelastung, das Erreichen von partiellen Sättigungsgrenzen bei der Nachfrage u. a. mehr zu sehen.
Diese Aspekte sind zu berücksichtigen bei der Einschätzung langfristiger Wirtschaftsperspektiven, die sich mit einiger Plausibilität nur bis 1990 aufstellen lassen. Den nachstehenden Ausführungen sind die Bevölkerungszahlen nach der Modellrechnung a), wie sie vom Statistischen Bundesamt als 5. koordinierte Bevölkerungsvorausschätzung veröffentlicht sind, zugrundegelegt. Durchrechnungen unter Verwendung der übrigen Modellannahmen waren in der Kürze der für die Beantwortung zur Verfügung stehenden Zeit unmöglich.
Modellrechnungen bis 1990 unter der Annahme einer gesamtwirtschaftlichen Wachstumsrate von ca. 4 v. H. pro Jahr führen zu dem Ergebnis, daß für den gesamten Zeitraum eher mit einem - im Zeitablauf abnehmenden - Angebotsüberschuß als mit einem Angebotsdefizit auf dem Arbeitsmarkt zu rechnen ist. Dies hängt damit zusammen, daß einerseits die Zahl der deutschen Erwerbspersonen bis Ende der 80er Jahre noch ansteigen wird, daß andererseits das unterstellte gesamtwirtschaftliche Wachstum nur relativ wenig über der Trendrate der Arbeitsproduktivität liegen dürfte.
Gleichwohl würde dieser Beschäftigungseffekt langfristig zu einer nachhaltigen Verbesserung der Beschäftigungslage führen. Eine solche Wirtschaftsentwicklung würde auch eine weitere Steigerung des Lebensstandards bedeuten, die - z. B. gemessen an dem Zuwachs des realen Pro-Kopf-Einkommens - etwas über dem gesamtwirtschaftlichen Wachstum läge.
Längerfristig, d. h. nach 1990, würde sich das Arbeitskräfteangebot - bei Fortschreibung der trendmäßigen Erwerbsquoten - zunächst langsam (im Zeitraum 1990 bis 2010 um knapp 0,5 v. H. pro Jahr), dann stärker (um knapp 1 v. H. von 2010 bis 2020 und um knapp 2 v. H. von 2020 bis 2030) verringern. Wieweit hiervon der gesamtwirtschaftliche Wachstumsspielraum berührt wird, hängt wesentlich ab von dem Verlauf der Arbeitsproduktivität, d. h. des Produktionsergebnisses je Erwerbstätigen. Aufgrund von Vergangenheitsanalysen wurde in den Modellrechnungen bis 1990 eine Produktivitätsrate von etwa 3,5 bis 4 v. H. pro Jahr angenommen. Schon diese Hypothese ist angesichts der erheblichen Unsicherheiten hinsichtlich des technologischen Fortschritts, der strukturellen Verschiebungen u. a. mehr problematisch. Darüber hinausgehende Aussagen wären rein spekulativ.
b) Eine länger anhaltende stagnierende oder rückläufige Geburtenentwicklung vermindert ohne Zweifel die Chancen des Berufsnachwuchses in allen kinderbetreuenden und erzieherischen Berufen. Bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist festzustellen, daß bei den Hebammen, Kinderkrankenschwestern, Kinderärzten und Kindergärtnerinnen der Bedarf weitestgehend gedeckt ist und für Nachwuchskräfte nur begrenzte zusätzliche Einsatzmöglichkeiten bestehen. Im schulischen Bereich besteht dagegen in naher Zukunft, insbesondere bei den beruflichen Schulen und in den Gymnasien, noch ein Zusatzbedarf an Lehrern, der allerdings regional und flächenspezifisch unterschiedlich ist. Diesem Bedarf muß durch eine flexible Beschäftigungspolitik der öffentlichen Hand Rechnung getragen werden.
Dabei kommt es auch darauf an, durch geeignete Regelungen darauf hinzuwirken, innerhalb des jeweilig verfügbaren Finanzrahmens eine möglichst große Zahl von Lehrern zu beschäftigen.
c) Der Rückgang der Wohnbevölkerung dürfte sich bei der Produktion der Bauwirtschaft auf mittlere Sicht kaum in gleichem Umfang negativ auswirken, da zunächst im Wohnungsbaubereich die Tendenz zu einer personellen Verkleinerung der Haushalte, der Nachholbedarf schlecht versorgter Haushalte, die Nachfrage nach größeren Wohnungen und Zweitwohnungen sowie Modernisierungsmaßnahmen einer solchen Entwicklung entgegenwirken. Bei den öffentlichen Bauten werden sich durch einen geringeren Bedarf an schulischen Einrichtungen zwar Entlastungen für den Staat ergeben, auf der anderen Seite gewinnt der Bau von Altersheimen an Gewicht. Hinzu treten zusätzliche bauliche Anforderungen wie z. B. im Zusammenhang mit dem Umweltschutz.
Wie verändern sich jeweils die Belastungen der Erwerbsjahrgänge durch alte und junge Generation?
Die Zahl der Kinder (unter 15jährige) einerseits und die Zahl der älteren Personen (65 Jahre und ältere Personen) andererseits bezogen auf die Gesamtzahl der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15 bis unter 65 Jahre) werden in den Modellen a), c) und d) bis 1985 und im Modell b) bis 1990 zurückgehen. 1975 kamen auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter 34 Kinder und 24 ältere Personen.
Unter den Annahmen der Modellrechnung a) würden 1985 auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter 22 Kinder und 21 ältere Personen kommen. Die Erziehungs- und Bildungsausgaben gingen bis zu diesem Zeitpunkt stärker zurück als die Rentenausgaben (unter der Annahme unveränderter Leistungen). Während in den folgenden 20 Jahren (bis 2005) die Zahl der Kinder bezogen auf je 100 Personen im Erwerbsalter auf diesem Niveau bliebe und bis 2030 auf 20 abnähme, würde die Zahl der älteren Personen bis 2005 auf 26 und bis 2030 auf 37 je 100 Personen im Erwerbsalter ansteigen. Die Gesamtzahl der Kinder und älteren Personen bezogen auf 100 Personen im Erwerbsalter, die im Jahre 2030 einen Wert von 57 erreichen würde, läge im gesamten Vorausschätzungszeitraum niedriger als im Basisjahr 1975.
In Modell b) würde sich bis 1990 die Zahl der Kinder auf 18 und die der älteren Personen auf 22 je 100 Personen im erwerbsfähigen Alter verringern. In den folgenden Jahren ginge die auf die Kinder bezogene Zahl noch weiter zurück, während die der älteren Personen sich sehr stark erhöhen würde. Im Jahr 2000 kämen auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter 17 Kinder und 24 ältere Personen. Im Jahre 2030 würden es 13 Kinder und 46 ältere Personen je 100 Personen im Erwerbsalter sein. Die Gesamtzahl der Kinder und älteren Personen bezogen auf 100 Personen im Erwerbsalter (59) läge nur wenig höher als im Ausgangsjahr 1975.
In der Modellrechnung c) ginge bis 1985 die Zahl der Kinder auf 25 und die der älteren Personen auf 21 je 100 Personen im Erwerbsalter zurück. In den weiteren Jahren würden beide Quoten ansteigen. Im Jahr 2000 kämen auf 100 Personen im Erwerbsalter 33 Kinder und 22 ältere Personen. Im Jahre 2030 würden es 32 Kinder und 26 ältere Personen sein. Die Gesamtzahl der Kinder und älteren Personen bezogen auf 100 Personen im Erwerbsalter würde 2030 die gleiche Höhe wie 1975 erreichen.
Unter den Annahmen der Modellrechnung d) würde die Gesamtzahl von Kindern und älteren Personen im Jahre 1985 ebenfalls ihre niedrigsten Werte erreichen. Auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter kämen 26 Kinder und 21 ältere Personen. Die Zahl der älteren Personen würde in den weiteren Jahren nur noch wenig, die Zahl der Kinder dagegen stärker zunehmen. 2030 würde die Gesamtzahl der Kinder und älteren Personen bezogen auf 100 Personen im Erwerbsalter einen Wert von 60, aufgeteilt auf 37 Kinder und 23 ältere Personen ergeben.
Wie entwickeln sich im zeitlichen Ablauf die Zahlen der kindergartenfähigen Kinder, die Schüler, der Erwerbsfähigen (unterteilt nach Altersgruppen) und der Altersrentenempfänger unter Berücksichtigung der derzeitigen Altersgrenzenregelungen?
Detallierte Informationen zur Altersgliederung nach Gruppen (z. B. für die kindergartenfähigen Kinder, die einzelnen Schulstufen, über die jüngere und ältere arbeitsfähige Bevölkerung, die älteren und ältesten Mitbürger) können der beigefügten Tabelle 2 und den Schaubildern entnommen werden.
Die Modelle a) und b) zeigen die demographischen Auswirkungen einer mehr oder weniger schnell schrumpfenden Bevölkerung. Schon bald würden bei diesen Modellrechnungen Überschüsse an Kindergartenplätzen entstehen. Die bereits vorhandenen bzw. bei den gemachten Annahmen noch entstehenden Lücken in den Kindergenerationen würden im Zeitablauf an die Stelle der noch nicht überwundenen. Engpässe in den einzelnen Stufen des Bildungssystems treten. Im Modell c) ergäbe sich ab den 80er Jahren eine allmählich gleichmäßigere, tendenziell schrumpfende Auslastung der Bildungsinstitutionen. Modell d) würde zu einer schnell wachsenden Zahl an kindergartenfähigen Kindern führen, die die Schulen allmählich füllen, bis ab 2010 mit neuen „Studentenbergen" zu rechnen wäre. Die bereits vorhandenen Generationswellen würden verstärkt.
Eine Untergliederung der großen Altersgruppe der Personen im Erwerbsalter zeigt, daß eine zeitweilige Verschiebung der Proportionen zwischen jüngeren und älteren Arbeitskräften bis in die 90er Jahre zugunsten der jüngeren bereits vorgegeben ist. Während sich dieser Trend in den Modellen a) und b) nach 2000 allmählich umkehrt, die arbeitsfähige Bevölkerung also relativ altert, kommt es in den Modellen c) und d) zu einer mehr oder weniger rasch ausgeprägten Verjüngung.
In allen Modellen wird die Zahl der Bürger im „Rentenalter" zunächst bis 1985 abnehmen, um danach wieder allmählich zu steigen. Insbesondere wird die Zahl der über 75jährigen zunehmen.
In welchem Umfang können nach Auffassung der Bundesregierung Rückgänge der deutschen Bevölkerung und Verschiebungen der Altersstruktur unter arbeitsmarktpolitischen und soziologischen Gesichtspunkten durch Zuwanderung von Ausländern ausgeglichen werden?
Wie in der Antwort zu Frage 2 ausgeführt ist, würde eine Entwicklung der deutschen Bevölkerung gemäß der 5. koordinierten Vorausschätzung - bei Fortschreibung der trendmäßigen Erwerbsquoten - erst nach 2010 zu einem nennenswerten Rückgang im Arbeitskräfteangebot führen. Ob diese Abnahme zu einer bedeutsamen Einengung des Wachstumspotentials der deutschen Volkswirtschaft führen kann, hängt vor allem von den langfristigen Produktivitätsperspektiven ab. Nach Meinung der Bundesregierung ist bei dem gegenwärtigen Erkenntnisstand auch langfristig keine Notwendigkeit für eine Zuwanderungspolitik gegeben. Dies gilt um so mehr, als durch die fortgesetzten Bemühungen um die soziale Integration der zur Zeit im Bundesgebiet lebenden ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien mit einem nicht unerheblichen ausländischen Erwerbspersonenangebot zu rechnen ist. Ebenso ist zu berücksichtigen, daß jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der EG das Recht hat, als Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland Arbeit aufzunehmen.
Wie weit ist es nach Auffassung der Bundesregierung sinnvoll und möglich, potentielle Bereitschaft zu Kindern überhaupt oder zu einer größeren Zahl von Kindern durch eine familien- und kinderfreundliche Politik zu fördern – insbesondere — ausreichende materielle Absicherung der Mehrkinderfamilien, — Förderung der jungen Familien, — Entlastung der berufstätigen Mütter, — Ausbau der sozialen Infrastruktur zugunsten der Familien und Kinder (familienergänzende Erziehung, Sozialstationen), — verbesserte Familienbildung und -beratung, — gezielte Hilfsmaßnahmen zum Schutz des ungeborenen Lebens, — Aufwertung des gesellschaftlichen Prestiges der Mehrkinderfamilien?
In seiner Regierungserklärung vom 16. Dezember 1976 hat der Bundeskanzler sich . ausdrücklich zu einer kinderfreundlichen Politik bekannt und alle gesellschaftlichen Kräfte dazu aufgerufen, dabei mitzuhelfen, daß es die Familien mit Kindern leichter haben.
Die Bundesregierung hat immer wieder betont, daß sie ihre Familienpolitik in besonderer Weise kindbezogen anlegt. Eine Reihe von familienpolitischen Schwerpunkten, zu denen materiell wirtschaftliche Familienhilfen ebenso gehören wie die Gewährleistung erzieherischer Hilfen und der Ausbau einer familiengerechten sozialen Infrastruktur im Umfeld der Familien, sind in den vergangenen Jahren entwickelt worden. Hierzu wird u. a. auf die umfassende Darstellung der Grundzüge der Familienpolitik der Bundesregierung in der Stellungnahme zum Bericht der Sachverständigen-Kommission für den Zweiten Familienbericht verwiesen (Drucksache 7/3502, S. XI).
In diesem Zusammenhang sind auch die gezielten Hilfsmaßnahmen zum Schutz des ungeborenen Lebens zu erwähnen. Hierzu gehören insbesondere die flankierenden Maßnahmen zur Reform des § 218 — z. B. der Ausbau der Beratungsdienste, die Erweiterung der Angebote im Elternbildungsbereich sowie mehr Plätze in pädagogisch gut ausgestatteten Kinderkrippen und Pflegestellen —.
Es muß als sehr zweifelhaft angesehen werden, ob z. B. durch eine Erhöhung von Kindergeldleistungen allein schon die Bereitschaft, Kinder aufzuziehen, verstärkt geweckt werden könnte. Das Kindergeld ist primär familien- und sozialpolitisch, nicht bevölkerungspolitisch motiviert; es soll die durch die Kinder verursachten Unterhaltskosten der Eltern angemessen mindern und so vermeiden, daß der Lebensstandard der Familien, verglichen mit dem von Kinderlosen, unzumutbar sinkt.
Die Bundesregierung verkennt allerdings nicht, daß auch von Kindergeldleistungen, die zusammen mit anderen Maßnahmen Teil einer allgemeinen kinderfreundlichen Familien- und Sozialpolitik sind, gewisse Nebenwirkungen auf das generative Verhalten ausgehen können.
Die zum 1. Januar 1978 im Zusammenhang mit der Erhöhung der Mehrwertsteuer vorgesehene Verbesserung des Kindergeldes für Familien mit mehreren Kindern erfordert für den Bund einen jährlichen Mehraufwand von mehr als 1,7 Mrd. DM. Weitere Verbesserungen des Kindergeldes sind angesichts der angespannten Haushaltslage des Bundes, der vom 1. Januar 1977 an auch den Kindergeldaufwand der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände (Gebietskörperschaften) von jährlich 1,5 Mrd. DM übernommen hat, zur Zeit nicht möglich. Der Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit hat anläßlich der ersten Beratung des Regierungsentwurfs eines Steueränderungsgesetzes 1977 bereits eingehend dargelegt, welche Verbesserungen der wirtschaftlichen Hilfen für die Familien seit der Übernahme der Regierungsverantwortung durch die sozialliberale Koalition vorgenommen sind (s. stenographischer Bericht über die 23. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 21. April 1977, S. 1550 a).
Inwieweit mit Hilfe solcher Maßnahmen im Einzelfall das generative Verhalten, das ausschließlich auf der freien und eigenverantwortlichen Entscheidung jedes einzelnen Bürgers beruht, tatsächlich beeinflußt werden kann, ist eine schwer zu entscheidende Frage, wie auch die bevölkerungswissenschaftliche Diskussion zeigt. Auch nach ausländischen Erfahrungen erscheint es dabei höchst ungewiß, ob man mit Geldleistungen den Kinderwunsch nennenswert beeinflussen kann, vor allem dann, wenn derartige Leistungen isoliert eingesetzt würden.
Auch an dieser Stelle muß darauf hingewiesen werden, daß familien- und kindbezogene Gesellschaftspolitik, von der erwünschte demographische Nebeneffekte erwartet werden können, nicht allein durch bundespolitische Maßnahmen verwirklicht werden kann; hier sind neben dem Bund die Länder, die Kommunen, aber auch freie gesellschaftliche Träger gefordert.
Gleichzeitig zu den vorstehend dargelegten wirtschaftlichen Hilfen für die Familien hat die Bundesregierung ein Programm zur kinderfreundlicheren Gestaltung der Umwelt in Angriff genommen. Dieses Programm soll nach den Vorstellungen der Bundesregierung Maßnahmen aufzeigen, von denen auch erwartet werden kann, daß sie einen mittelbaren Einfluß auf die beobachteten Bevölkerungsveränderungen in der Weise auslösen, daß insgesamt eine kinderfreundlichere Einstellung der Gesellschaft erreicht und damit auch der Wunsch nach mehr Kindern gefördert wird.
Hält die Bundesregierung angesichts steigender Steuer- und Sozialabgabenbelastungen der Erwerbseinkünfte, der Auswirkungen der vorgesehenen Mehrwertsteuererhöhungen und insgesamt nach wie vor steigender Lebenshaltungskosten die ab 1978 vorgesehenen Kindergeld- und Wohngeldverbesserungen für ausreichend – angesichts der Tatsache, daß viele Mehrkinderfamilien trotz Vollerwerbstätigkeit des Ernährers einkommensmäßig weder zur Zeit noch ab 1978 die Sozialhilfeschwelle übersteigen?
Ist die Bundesregierung bereit, durch Einführung eines Erzie-hungsgeldes für Familien mit Kleinkindern die materiellen Barrieren überwinden zu helfen, die heute vielfach dem Wunsch nach einem Kind entgegenstehen, weil die wirtschaftliche Situation zur Erwerbstätigkeit beider Ehepartner zwingt und besonders Mütter oft einer Überbeanspruchung durch Kindererziehung, Haushaltsführung und außerhäusliche Erwerbstätigkeit aussetzt?
Die Einführung eines Erziehungsgeldes würde jungen Eltern eine verstärkte Wahlmöglichkeit zwischen Erwerbstätigkeit und häuslicher Tätigkeit während der ersten Lebensjahre ihres Kindes bieten, jungen Familien dabei helfen, ihren Wunsch nach Kindern zu realisieren, und die Entwicklungsbedingungen von Kindern verbessern. Insofern wäre das Erziehungsgeld eine wünschenswerte familienpolitische Leistung. Dies gilt allerdings nur unter der Voraussetzung, daß das Erziehungsgeld ausreichend hoch ist. Ein Betrag von 300 DM, den ein früherer Gesetzentwurf der CDU/CSU-Fraktion als Erziehungsgeld im Monat vorgesehen hatte, würde nach den Ergebnissen einer Repräsentativerhebung von den Betroffenen ais nicht ausreichend angesehen, um den mit ihm verfolgten Zweck zu erreichen.
Die Zahlung eines Erziehungsgeldes wirft eine Anzahl von finanzpolitischen, sozialpolitischen und gesellschaftspolitischen Fragen auf, die noch weiterer Klärung bedürfen, ehe hierzu abschließende Feststellungen getroffen werden können.
Worin liegen nach Auffassung der Bundesregierung die wesentlichen Ursachen dafür, daß nach einer Phase der Stabilisierung der Geburtenzahlen in den Jahren 1975 und 1976 — wenn auch auf einem sehr niedrigen Niveau — in den ersten drei Monaten des Jahres 1977 starke neue Geburtenrückgänge zu verzeichnen sind? Läßt sich hier ein Zusammenhang zu der Ende Juni 1976 wirksam gewordenen Neuregelung des 218 StGB erkennen?
In den Jahren 1975 und insbesondere 1976 hat sich eine Stabilisierung der Geburtenzahl für die deutsche Bevölkerung ergeben. Weil stärker besetzte Generationen ins Erwachsenenalter nachrücken, ist z. Z. und in den nächsten Jahren auch bei unverändertem generativen Verhalten eine Zunahme der Geburtenzahlen zu erwarten.
1976 wurde erstmals seit Mitte der 60er Jahre eine leichte Erhöhung des Geburtenniveaus (unabhängig vom Altersstruktureffekt) festgestellt. Ob es sich hierbei um eine Tendenzwende handelt, kann noch nicht beurteilt werden. Auch die erneuten Rückgänge in den ersten drei Monaten des Jahres 1977 können nicht schlüssig das Gegenteil beweisen, da die Entwicklung der monatlichen Geburtenzahlen auch früher schon Schwankungen aufwies.
Ein Zusammenhang zwischen dem leichten Geburtenrückgang im ersten Vierteljahr 1977 und der Neuregelung der strafrechtlichen Schwangerschaftsabbruchsbestimmungen im Jahre 1976 kann nicht festgestellt werden. Da für die in einem Quartal ausgebliebenen Geburten ein Empfängniszeitraum von fast sieben Monaten in Betracht kommt, der Zeitpunkt eines Schwangerschaftsabbruchs mit Hilfe der Schwangerschaftsabbruchstatistik jedoch nur nach dem Quartal zu bestimmen ist und je nach Indikation unterschiedliche Abbruchsfristen gelten, ist eine zahlenmäßige Zuordnung von Schwangerschaftsabbrüchen zur Geburtenentwicklung in bestimmten Monaten und Quartalen nicht möglich.
Zudem ist zu bedenken, daß vor der Neuregelung der strafrechtlichen Schwangerschaftsabbruchbestimmungen illegale Schwangerschaftsabbrüche in unbekanntem Ausmaß praktiziert wurden, so daß nicht festgestellt werden kann, wieviele der legalen Schwangerschaftsabbrüche ohne die gesetzliche Neuregelung illegal durchgeführt worden wären.
Stimmt die Bundesregierung mit uns darin überein, daß eine durchgreifende Besserstellung der Familien in dem unmittelbar bevorstehenden Zeitraum am ehesten realisierbar ist, weil bei einer Vertagung unerläßlicher Maßnahmen Strukturverzerrungen im Altersaufbau der Bevölkerung unausweichlich sind und im übrigen zu späteren Zeitpunkten die Kumulation demografisch bedingter höherer Aufwendungen für alte Menschen mit steigenden Aufwendungen für die junge Generation noch größere volkswirtschaftliche und finanzpolitische Probleme schaffen würde?
Die durch einen starken Geburtenrückgang hervorgerufenen „Verzerrungen" des Altersaufbaus einer Bevölkerung ziehen wegen ihrer Langzeitwirkung über Jahrzehnte hinweg Anpassungsprobleme in zahlreichen gesellschaftlichen Bereichen nach sich. Diese Anpassungsprobleme können durchaus schwerer wiegen als eine Verminderung der Gesamtbevölkerung als solche; sie werden außerdem um so größer, je mehr Geburtsjahrgänge durch einen längeren Zeitraum vergleichsweise schwach besetzt sind. Umgekehrt gilt ähnliches allerdings auch für einen vorübergehenden starken Geburtenanstieg, wie er z. B. in der ersten Hälfte der 60er Jahre zu beobachten war. Anzustreben ist daher grundsätzlich eine möglichst stetige Geburtenentwicklung. Eine solche Entwicklung kann durch die bereits angesprochene Fortentwicklung der familien- und kindbezogenen Gesellschaftspolitik der Bundesregierung begünstigt werden.
Soweit die Fortentwicklung dieser Politik auf materiell-wirtschaftliche Ressourcen angewiesen ist, ist die Lage in den nächsten Jahren aus demographischer Sicht günstiger zu beurteilen als in der weiteren Zukunft. Der Zunahme der Zahl der Personen im Erwerbsalter und der in Frage kommenden älteren Jahrgänge steht zunächst eine große Abnahme der Zahl der jüngeren Kinder und auch — in Kürze — eine leichte Abnahme der Zahl der nicht-mehr-erwerbsfähigen Personen gegenüber. Auf die Antwort zu Frage 2 wird verwiesen.
Hält die Bundesregierung nach wie vor an der von ihr in der Antwort auf die Große Anfrage der CDU/CSU-Fraktion zur Situation der Kinder in Deutschland (Drucksache 7/3340 vom 10. März 1975) vertretenen Aussage fest: „Die Bundesregierung ist nicht der Auffassung, daß aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse bereits jetzt der Zeitpunkt zum Einsatz direkter bevölkerungspolitischer Maßnahmen gekommen wäre."?
In der Regierungserklärung vom 16. Dezember 1976 wird auch die Frage der langfristigen Bevölkerungsentwicklung angesprochen, verbunden mit dem dringenden Appell nach mehr Solidarität zwischen den Generationen, um die neuen Aufgaben lösen zu können, die sich aus dieser Entwicklung ergeben. Als Problembereiche nennt die Regierungserklärung den seit zehn Jahren andauernden Geburtenrückgang, die Schwankungen im Bevölkerungsaufbau, den Eintritt der geburtenstarken Jahrgänge in das Erwerbsleben, Fragen des Bildungssystems und der sozialen Sicherung. Richtschnur für das Handeln der Bundesregierung sind die in der Regierungserklärung enthaltenen konkreten Einzelschritte wie Schaffung einer kinderfreundlichen Umwelt, Verbesserung des Kindergeldes, Wohnungsversorgung kinderreicher Familien, Anpassung des Wohngeldes und anderes.
Die von der Bundesregierung in der Antwort auf die Große Anfrage zur Situation der Kinder vertretene Auffassung steht nicht im Widerspruch zur Regierungserklärung.
Die Bundesregierung hat vielmehr in ihrer Antwort auf die damalige Große Anfrage auf die möglichen negativen Folgewirkungen der sich ändernden demographischen Strukturen aufmerksam gemacht. Sie hat dabei gleichzeitig die Voraussetzungen und Rahmenbedingungen genannt, die insbesondere unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten für jedes staatliche Einwirken auf die quantitative Bevölkerungsentwicklung gelten. Dem Verfassungsauftrag entsprechend, allen Bürgern das Recht auf ein Leben unter menschenwürdigen Bedingungen zu garantieren, sieht es die Bundesregierung als ihre Aufgabe an, die bevölkerungsrelevanten Auswirkungen von Maßnahmen in den verschiedenen Politikbereichen künftig verstärkt zu beachten.
Teilt die Bundesregierung grundsätzlich unsere Auffassung, daß die sich zur Zeit abzeichnende Entwicklung der deutschen Bevölkerung Anlaß zu größten Besorgnissen nicht nur im Hinblick auf Wachstum, Beschäftigung und Gewährleistung unseres Systems der sozialen Sicherung sondern den weiteren Weg der Bundesrepublik Deutschland und die langfristige Wahrnehmung ihrer nationalen und übernationalen Aufgaben gibt? Ist sie bereit, aus der sich abzeichnenden Entwicklung die notwendigen Konsequenzen zu ziehen und eine Prioritätenverlagerung im Sozialbudget zugunsten der Familien und zur Verbesserung der Lebens- und Zukunftschancen der Kinder und Jugendlichen einzuleiten?
Die Bundesregierung ist nicht der Auffassung, daß „die sich zur Zeit abzeichnende Entwicklung der deutschen Bevölkerung Anlaß zu größten Besorgnissen" gibt. Sie vertritt den Standpunkt, das keinesfalls übereilte Maßnahmen angebracht sind. Bevor z. B. erhebliche finanzielle Aufwendungen in Verbindung mit der Bevölkerungssituation gemacht werden, gilt es, sorgfältig zu prüfen, ob die davon erhofften Wirkungen nach wissenschaftlichen Erkenntnissen überhaupt wahrscheinlich sind.
Die Bundesregierung wird auch Sorge dafür tragen, daß die in der Vorbemerkung zur Antwort auf die vorliegende Kleine Anfrage aufgezeigten Unsicherheiten in der Beurteilung der Ursachen und Auswirkungen von Änderungen des generativen Verhaltens gründlich erforscht werden. Sie wird dabei die Erfahrungen der übrigen europäischen und außereuropäischen Industriestaaten mit ähnlichen Entwicklungen auswerten.
Wie aus der Beantwortung der vorangegangenen Fragen hervorgeht, verkennt die Bundesregierung nicht, daß sich aus der derzeitigen Bevölkerungsentwicklung und den Änderungen in der Bevölkerungsstruktur Anpassungsprobleme in Teilbereichen ergeben können. Zur Lösung dieser Anpassungsprobleme und möglicher weiterreichender Konsequenzen wird die Bundesregierung auf die tatkräftige Mithilfe aller Verantwortungsträger, vor allem auch in den Ländern und Gemeinden, angewiesen sein.