Rechtsgrundlage und Bindungswirkung des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027
der Abgeordneten Tobias Matthias Peterka, Martina Kempf, Ulrich von Zons, Rainer Galla, Dr. Christoph Birghan, Wolfgang Wiehle, Dr. Rainer Rothfuß, Bernd Schattner, Edgar Naujok, Otto Strauß, Dr. Malte Kaufmann, Kay-Uwe Ziegler, Georg Schroeter, Bernd Schuhmann, Dr. Daniel Zerbin, Thomas Ladzinski, Jürgen Koegel, Achim Köhler, Martina Uhr, Uwe Schulz, Sven Wendorf, Thomas Dietz, Christoph Grimm und der Fraktion der AfD
Vorbemerkung
Am 15. September 2026 haben die Bundesrepublik Deutschland und das Land Berlin den Vertrag über die aus der Hauptstadtfunktion Berlins abgeleitete Kulturfinanzierung und die Abgeltung von Sonderbelastungen der Bundeshauptstadt (Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2027) unterzeichnet (Abgeordnetenhaus Berlin Drs. 19/3533; abrufbar unter: www.parlament-berlin.de/ados/19/IIIPlen/vorgang/d19-3533.pdf). Der Vertrag soll für den Zeitraum vom 1. Januar 2028 bis zum 31. Dezember 2037 gelten. Er sieht Leistungen des Bundes in Höhe von insgesamt rund 2,1 Mrd. Euro für hauptstadtbedingte Sicherheitsaufgaben sowie rund 2,9 Mrd. Euro für den Kulturbereich vor (www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/bund-und-berlin-unterzeichnen-neuen-hauptstadtfinanzierungsvertrag-2452656).
Die Präambel des Vertrages nennt Artikel 22 Absatz 1 GG, Artikel 106 Absatz 8 GG sowie den Vertrag über die Zusammenarbeit der Bundesregierung und des Senats von Berlin vom 25. August 1992 als Grundlagen der Vereinbarung. Nach Artikel 22 Absatz 1 S. 3 GG wird das Nähere zur Repräsentation des Gesamtstaates in der Hauptstadt durch Bundesgesetz geregelt.
Der Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2027 enthält zugleich Bestimmungen, die das Verhältnis zwischen der vertraglichen Bindung des Bundes und dem Budgetrecht der jeweiligen Haushaltsgesetzgeber betreffen. Nach § 12 Absatz 1 wird der Vertrag unter den Vorbehalt der Bereitstellung entsprechender Haushaltsermächtigungen durch den jeweiligen Haushaltsgesetzgeber gestellt. § 13 Absatz 1 sieht eine feste Vertragslaufzeit bis zum 31. Dezember 2037 vor. Nach § 13 Absatz 2 sollen Bund und Land über eine Anpassung des Vertrages verhandeln, wenn der Deutsche Bundestag ein Gesetz nach Artikel 22 Absatz 1 S. 3 GG beschließt. Nach § 13 Absatz 3 regelt der Vertrag für seine Laufzeit den aus der Hauptstadtfunktion abgeleiteten Finanzierungsanspruch an den Bund abschließend. Eine allgemeine ordentliche Kündigungs- oder Nachverhandlungsklausel enthält der veröffentlichte Vertrag nicht.
Wenige Tage nach der Unterzeichnung wurden öffentlich Möglichkeiten einer nachträglichen Konditionierung oder erneuten Verhandlung der vereinbarten Leistungen thematisiert. Nach einem Bericht der Berliner Zeitung vom 25. September 2026 erklärte der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, Wolfram Weimer (parteilos), die vereinbarte Kulturförderung könne nur erfolgen, wenn sichergestellt sei, dass der Bund nicht zum Finanzier einer Kulturpolitik werde, die jüdische Künstler systematisch auszugrenzen drohe (www.berliner-zeitung.de/article/wolfram-weimer-berliner-linke-kulturfoerderung-10429483). In demselben Bericht wird auf die Ankündigung des Bayerischen Ministerpräsidenten Markus Söder verwiesen, den Vertrag bei bestimmten wohnungspolitischen Entscheidungen einer künftigen Berliner Landesregierung nochmals „aufmachen“ zu wollen. Der Beitrag weist zugleich darauf hin, dass offen sei, ob der bereits unterzeichnete Vertrag von einer Vertragsseite einseitig neu verhandelt werden könne.
Die Frage nach dem Verhältnis zwischen Artikel 22 Absatz 1 Satz 3 GG und vertraglichen Vereinbarungen zwischen Bund und Land Berlin war bereits Gegenstand parlamentarischer Befassung. In ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage auf Bundestagsdrucksache 16/7799 führte die damalige Bundesregierung aus, Artikel 22 Absatz 1 S. 3 GG schließe staatsvertragliche Vereinbarungen mit Berlin nicht aus. Mit dem Antrag auf Bundestagsdrucksache 16/13451 wurde später unter anderem eine stärkere parlamentarische Beteiligung bei der Hauptstadtkulturfinanzierung gefordert.
Mit dem Abschluss des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 stellt sich die Frage nunmehr unter veränderten Voraussetzungen. Der Bund hat einen Vertrag mit zehnjähriger Laufzeit und einem Finanzierungsvolumen von rund 5 Mrd. Euro geschlossen. Zugleich steht die Erbringung der vereinbarten Leistungen ausdrücklich unter einem Haushaltsvorbehalt.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen16
Auf welche konkrete Rechtsgrundlage stützt die Bundesregierung ihre Befugnis zum Abschluss des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 mit einer Laufzeit vom 1. Januar 2028 bis zum 31. Dezember 2037?
In welcher Form und zu welchen Zeitpunkten wurde der Deutsche Bundestag oder wurden Ausschüsse des Deutschen Bundestages vor der Unterzeichnung des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 am 15. September 2026 über den beabsichtigten Abschluss und dessen wesentlichen Inhalt unterrichtet, wobei die Beteiligung des Deutschen Bundestages an der gesonderten Vereinbarung nach § 11 des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 gesondert auszuweisen ist?
Auf welcher rechtlichen Grundlage konnte im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2027 vereinbart werden, dass der Deutsche Bundestag eine gesonderte Vereinbarung nach § 11 des Vertrages abschließt, obwohl der Deutsche Bundestag selbst nicht Vertragspartei des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 ist?
Geht die Bundesregierung davon aus, dass die Unterzeichnung des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 trotz des Haushaltsvorbehalts nach § 12 Absatz 1 des Vertrages eine Maßnahme im Sinne des § 38 Absatz 1 der Bundeshaushaltsordnung darstellt, die den Bund zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren verpflichten kann?
a) Wenn ja, auf Grundlage welcher Verpflichtungsermächtigungen durfte die Bundesregierung diese Verpflichtungen eingehen, jeweils unter Angabe des Haushaltstitels, des Gesamtbetrages und der vorgesehenen Fälligkeiten?
b) Wenn nein, aus welchen rechtlichen Gründen begründet die Unterzeichnung des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 nach Auffassung der Bundesregierung keine Verpflichtung im Sinne des § 38 Absatz 1 der Bundeshaushaltsordnung?
Ist der Deutsche Bundestag nach Auffassung der Bundesregierung aufgrund des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 rechtlich verpflichtet, die zu dessen Erfüllung erforderlichen Haushaltsmittel in den jeweiligen Bundeshaushalten bereitzustellen, oder stellt § 12 Absatz 1 des Vertrages sicher, dass der Deutsche Bundestag über die Bereitstellung der Mittel in jedem Haushaltsjahr frei entscheidet, und welche Rechtsfolgen treten ein, wenn die erforderlichen Haushaltsermächtigungen ganz oder teilweise nicht bereitgestellt werden?
Ist die Bundesregierung aufgrund des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 verpflichtet, die zur Vertragserfüllung erforderlichen Mittel in den jeweiligen Entwurf des Bundeshaushalts einzustellen, obwohl deren Bereitstellung nach § 12 Absatz 1 des Vertrages unter dem Vorbehalt der Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers steht, und wenn nein, unter welchen Voraussetzungen kann sie von einer Veranschlagung absehen?
Besitzt der Bund nach Auffassung der Bundesregierung ein Recht, die im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2027 vereinbarten Leistungen während der Vertragslaufzeit einseitig zu ändern, und wenn ja, auf welche Rechtsgrundlage stützt die Bundesregierung dieses Recht?
Besitzt der Bund nach Auffassung der Bundesregierung ein Recht, die im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2027 vereinbarten Leistungen während der Vertragslaufzeit einseitig auszusetzen, und wenn ja, auf welche Rechtsgrundlage stützt die Bundesregierung dieses Recht?
Besitzt der Bund nach Auffassung der Bundesregierung ein Recht zur ordentlichen Kündigung des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027, und wenn ja, auf welche Rechtsgrundlage stützt die Bundesregierung dieses Recht?
Besitzt der Bund nach Auffassung der Bundesregierung ein Recht zur außerordentlichen Kündigung des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027, und wenn ja, aus welcher Rechtsgrundlage und unter welchen Voraussetzungen ergibt sich dieses Recht?
Ist § 60 des Verwaltungsverfahrensgesetzes nach Auffassung der Bundesregierung auf den Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2027 unmittelbar oder entsprechend anwendbar, und auf welche rechtlichen Erwägungen stützt sie diese Auffassung?
Nach welchen gesetzlichen Vorschriften oder allgemeinen Rechtsgrundsätzen beurteilen sich nach Auffassung der Bundesregierung Anpassung und Kündigung des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 bei einer nach Vertragsschluss eingetretenen wesentlichen Veränderung der für den Vertragsinhalt maßgeblichen Verhältnisse, sofern § 60 des Verwaltungsverfahrensgesetzes weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar ist?
Hält die Bundesregierung es für rechtlich zulässig, die Erbringung einer im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2027 vereinbarten Leistung von Voraussetzungen abhängig zu machen, die weder im Vertrag noch in einer aufgrund des Vertrages geschlossenen Vereinbarung als Leistungsvoraussetzung vorgesehen sind, und wenn ja, auf welche Rechtsgrundlage stützt sie diese Auffassung (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller)?
Auf welche in den §§ 1 bis 9 des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 vereinbarten Leistungen des Bundes bezog sich die vom Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien, Wolfram Weimer, öffentlich genannte Voraussetzung, wonach sichergestellt sein müsse, dass der Bund nicht zum Finanzier einer Kulturpolitik gemacht werde, die jüdische Künstler systematisch auszugrenzen drohe (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller)?
Auf welche Rechtsgrundlage könnte die Bundesregierung die Gewährung der in Frage 14 bezeichneten Leistungen von der dort genannten Voraussetzung abhängig machen, soweit diese Voraussetzung im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2027 oder in einer aufgrund dieses Vertrages geschlossenen Vereinbarung nicht vorgesehen ist?
Schließt § 13 Absatz 3 des Hauptstadtfinanzierungsvertrages 2027 nach Auffassung der Bundesregierung aus, dass der Bund die im Vertrag vereinbarten Leistungen während der Vertragslaufzeit einseitig kürzt oder von zusätzlichen, vertraglich nicht vorgesehenen Voraussetzungen abhängig macht?