Vorbemerkung der Fragesteller
Aufgrund des Personenstandsgesetzes (PStG) und des Melderechtsrahmengesetzes (MRRG) bestehen zwei personale Registrierungssysteme rechtlich und zumeist auch verwaltungsmäßig selbständig nebeneinander. Die Führung des Personenstandes obliegt gemäß § 1 Abs. 1 PStG dem Standesbeamten. Dieser führt gemäß § 1 Abs. 2 PStG das Familien-, Heirats-, Sterbe- und Geburtenbuch. Welche Eintragungen im Familienbuch vorgenommen werden müssen, regeln die §§ 12 bis 15 PStG. Diese Daten entsprechen im erheblichen Umfang den anmeldepflichtigen Daten gemäß § 2 Abs. 1 MRRG, deren Erhebung gemäß § 1 Abs. 1 MRRG in den Zuständigkeitsbereich der Meldebehörden fällt. Im Meldewesen werden Melderegister geführt, um die Identität und Wohnung einer Person feststellen und nachweisen zu können. Beiden Zuständigkeiten liegt ein und derselbe Sachverhalt zugrunde.
Gemäß § 11 der Verordnung zur Ausführung des Personenstandsgesetzes (PStV) haben die Verlobten dem Standesbeamten eine Bescheinigung der Meldebehörde vorzulegen. Sie sind dazu verpflichtet für diese Bescheinigung eine Gebühr in Höhe von 5 Euro zu entrichten. Bei einer durchschnittlichen Zahl von 400 000 Eheschließungen pro Jahr entsteht dadurch ein Gebührenaufwand von jährlich ca. 4 Mio. Euro für ca. 800 000 Bescheinigungen. Insgesamt werden im Jahr ca. 2 Millionen schriftliche Mitteilungen der Standesämter an die Meldeämter gegeben über Geburt, Tod und Hochzeit.
Vorbemerkung der Bundesregierung
Die Fragesteller gehen von der Annahme aus, dass die von den Standesämtern und Meldebehörden erhobenen und gespeicherten Daten in erheblichem Umfang identisch sind und durch eine Zusammenlegung beider Rechtsgebiete sowie eine engere Verzahnung der Personenstands- und Melderegister für Bürger und Verwaltung Entlastungen und Vereinfachungen erzielt werden können. Das trifft nicht zu.
Eine Zusammenlegung von Personenstandsregister und Melderegister wäre auch darum nicht zielführend, weil beide Rechtsgebiete sich erheblich unterscheiden und zudem unterschiedliche Aufgaben und Ziele verfolgen. Die Erhebung der Daten für beide erfordert eine grundlegend unterschiedliche Organisation. Für die Beurkundungen des Personenstandes ist der Ereignisort (der Geburt, der Eheschließung, der Begründung der Lebenspartnerschaft, des Todes) maßgebend; insbesondere bei Geburt und Tod in einem Krankenhaus, häufig bei Verkehrsunfällen, zunehmend bei Eheschließungen ist der Ereignisort nicht identisch mit dem Wohnort der Betroffenen. Demgegenüber erfolgt die melderechtliche Erhebung am Wohnort der Person.
Die Beurkundung der Personenstandsfälle (Geburt, Eheschließung,Tod) und die Fortschreibung der Beurkundungen (Änderungen des Personenstandes und des Namens) in besonders gesicherten und dauernd aufzubewahrenden Registern ist – abgesehen von der staatlichen Ordnungsfunktion der Beurkundungen – für jede Person der primäre Nachweis ihrer Identität. Andere Identitätsnachweise wie z. B. Pass und Personalausweis gründen auf den in den Personenstandsbüchern beurkundeten Angaben; sie sind abgeleitet. Wegen der besonderen Sensibilität der beurkundeten Daten (z. B. werden bei Adoption die Abstammungsverhältnisse offenbart) haben andere Behörden nur dann Zugang zu den Personenstandsbüchern, wenn sie die Angaben zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben benötigen. Dies gilt auch für die Meldebehörden. Um sicherzustellen, dass die wichtigen Grunddaten eines Menschen richtig beurkundet werden, dürfen Beurkundungen nur von hierfür besonders bestellten Beamten (Standesbeamten) vorgenommen werden, die nach Ausbildung (insbesondere auf den Gebieten des Bürgerlichen Rechts und des Internationalen Privatrechts) und Persönlichkeit die erforderliche Eignung für das Amt besitzen.
Die Registrierung der Bevölkerung (Meldewesen) hat demgegenüber die andersgeartete Aufgabe, in einem modernen, sich zunehmend zu einer Informationsgesellschaft entwickelnden Gemeinwesen eine solide Basis für eine systematische und effiziente Organisation vieler zentraler gesellschaftlicher Funktionen zu bilden. In den durchgängig elektronisch geführten Melderegistern der Gemeinden werden die im Melderechtsrahmengesetz und in den Landesmeldegesetzen abschließend festgelegten personenbezogenen Daten (fast) aller Einwohner gespeichert. In ihrer Gesamtheit stellen sie die weitaus größte Datensammlung im staatlichen Bereich dar. Die im Melderegister enthaltenen Angaben werden entweder beim Einwohner im Rahmen der Erfüllung der allgemeinen Meldepflicht direkt erhoben oder von Behörden – auch den Standesämtern – oder sonstigen öffentlichen Stellen den Meldebehörden aufgrund bestehender Mitteilungspflichten übermittelt. Das Meldewesen versteht sich dabei als eigenständige, multifunktionale Grundlagen- und Querschnittsverwaltung sowie als Informationssystem für eine Vielzahl von staatlichen Stellen über verwaltungsrelevante Daten der Einwohner. Mit Hilfe der in Melderegistern gespeicherten Daten können unterschiedlichste staatliche Aufgaben optimal erledigt werden, ohne dass der betroffene Einwohner im Zusammenhang mit der Durchführung der jeweiligen Aufgabe erneut in Anspruch genommen werden muss. Dies dient der Effizienz des Verwaltungshandelns, ist bürgerfreundlich und trägt zur Kosteneinsparung in vielen Sektoren der öffentlichen Verwaltung bei.
Aus der Aufgabenbeschreibung beider Bereiche, die sich auch in den Regelungen der einschlägigen Fachgesetze widerspiegelt, ergibt sich bereits, dass das von den Fragestellern als problematisch skizzierte „Nebeneinander“ in der unterschiedlichen Aufgabe und Rechtsnatur der beiden Rechtsgebiete begründet ist. Aber auch aus ablauforganisatorischer Sicht sind unterschiedliche Strukturen vorgegeben: Während ein funktionierendes Meldewesen eine ständige Kommunikation der Meldebehörden untereinander und nach außen voraussetzt, vollzieht sich die Arbeit der Standesämter weitgehend autark und konzentriert sich auf die Beurkundung und die Ausstellung von Personenstandsurkunden für den Bürger selbst. Bestehen gegenüber anderen Behörden Mitteilungspflichten, übermittelt das Standesamt aus Datenschutzgründen nur die Daten, die zur Aufgabenerfüllung dieser Behörden erforderlich sind. Für ein gemeinsames Personenstands- und Melderegister müssten insoweit hierarchisch gegliederte Einsichts- und Zugangsberechtigungen festgelegt werden, um den datenschutzrechtlichen Aspekten Rechnung zu tragen. Für die standesamtliche Arbeit, die vom Bürgerlichen Recht geprägt ist (Eheschließung, Entgegennahme von Erklärungen zum Namen und zum Personenstand), hat der Gesetzgeber zudem einen besonderen Rechtsweg vorgeschrieben. Auf das gerichtliche Verfahren sind – wegen der Nähe zum Privatrecht – die Vorschriften des Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit gegeben. Ein Rechtsstreit führt somit – anders als im Meldewesen – nicht vor die Verwaltungsgerichte, sondern vor die ordentlichen Gerichte.
Gegenüber einer Zusammenlegung stellt eine engere Verzahnung von Personenstands- und Melderegister den aus Sicht der Bundesregierung richtigen Lösungsansatz dar. Der zum Teil berechtigten Kritik an der Beurkundungsstruktur im Personenstandswesen, an den Verfahrensabläufen im Meldewesen und an dem Datenübermittlungsverfahren innerhalb der Bereiche wird im Rahmen der neueren Entwicklungen in beiden Rechtsgebieten bereits Rechnung getragen.
Für den Bereich des Personenstandswesens wird in Kürze der Referentenentwurf eines Personenstandsrechtsreformgesetzes vorgelegt werden, der u. a. vorsieht, die Personenstandsregister nur noch elektronisch zu führen, die zu beurkundenden Angaben auf ein Mindestmaß zu beschränken, die Zahl der Personenstandsregister und der daraus zu erteilenden Urkunden zu reduzieren. Die damit einhergehende Einführung eines standardisierten elektronischen Mitteilungsverkehrs wird es mittelfristig ermöglichen, Datensätze aus den Personenstandsregistern strukturiert in die Melderegister zu übernehmen oder die für den Nachweis der Ehefähigkeit bei der Eheschließung erforderlichen Meldeangaben direkt aus dem Melderegister anzufordern. Im Übrigen soll das in der Vorbemerkung der Kleinen Anfrage angesprochene Familienbuch als eigenständiges Personenstandsregister zukünftig entfallen.
Im Bereich des Meldewesens wurden die notwendigen Instrumente für eine schnelle und unbürokratische Datenübermittlung durch mehrfache Anpassungen der rechtlichen Grundlagen – zuletzt durch die im Frühjahr 2002 erfolgte, bisher umfassendste Novellierung des Melderechtsrahmengesetzes – bereits entscheidend verbessert. Soweit sie auf den verstärkten Einsatz von Informations- und Kommunikationstechniken abhebt, ist die Novellierung ein weiterer bedeutender Schritt auf dem Weg zur Informationsgesellschaft und zur Modernisierung und Entbürokratisierung des Meldewesens. Das von den Ländern noch in Landesrecht umzusetzende Gesetz sieht in diesem Zusammenhang insbesondere vor, dass bei einem Wohnungswechsel die Anmeldung elektronisch über das Internet erfolgen kann, Melderegisterauskünfte über Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften elektronisch erteilt werden können und ein elektronisches Rückmeldeverfahren (Übermittlung der Anmeldung durch die Meldebehörde der neuen Wohnung an die der bisherigen Wohnung) zugelassen wird. Für den Bürger wird dadurch der Umgang mit den Meldebehörden schneller und einfacher.
Durch den sowohl im Meldewesen wie auch im Personenstandswesen vorgesehenen umfassenden IT-Einsatz verbessert sich nicht nur die Qualität der jeweiligen Register selbst, es wird durch das abgestimmte Verfahren bei der Datenübermittlung in beiden Bereichen auch eine Verwaltungsvereinfachung eintreten, die in ihren Auswirkungen die Bürger von Behördenkontakten weitgehend entlastet.
Hiervon zu unterscheiden ist die Frage nach der Möglichkeit einer aufbauorganisatorischen Verflechtung beider Gebiete. Die Entscheidung hierüber liegt in der Organisationshoheit der jeweiligen Gebietskörperschaft. Der Bundesregierung ist bekannt, dass sich bereits in vielen Gemeinden unter dem Dach von Organisationseinheiten, die mit der Wahrnehmung von Service-Aufgaben für den Bürger betraut sind (z. B. „Bürgerämter“ in verschiedenen Ländern), Meldebehörde, Standesamt, Passamt und andere Stellen finden. Diese Entwicklung ist noch nicht abgeschlossen.
Dies vorausgeschickt, beantwortet die Bundesregierung die Fragen wie folgt: