Der Bundesminister der Finanzen hat mit Schreiben vom 29. Mai 1989 —I A 4 — Vw 6410 — 2/89 — im Namen der Bundesregierung die Kleine Anfrage wie folgt beantwortet:
Vorbemerkung
Die von der Bundesregierung 1982 eingeleitete und danach konsequent durchgehaltene finanzpolitische Neuorientierung hat dazu geführt, daß sich die Lage der Staatsfinanzen wieder nachhaltig verbessert hat; sie konnte damit einen entscheidenden Beitrag zur Wiedergewinnung eines stabilen Wirtschaftswachstums leisten. Kernstück der Maßnahmen zur Gesundung der öffentlichen Haushalte war die strikte Begrenzung des Ausgabenwachstums. Diese Politik wurde von den anderen Gebietskörperschaften weitgehend mitgetragen. Wie konsequent dieses Ziel verfolgt wurde, zeigt sich darin, daß das außerordentlich hohe Wachstum der Ausgaben des öffentlichen Gesamthaushalts, welches in den Jahren von 1969 bis 1982 jedes Jahr im Durchschnitt über 9 Prozent betrug, für die Jahre 1983 bis 1988 auf durchschnittlich jährlich 3 Prozent zurückgeführt werden konnte, beim Bund sogar auf 2 Prozent.
Das Ergebnis dieser Politik zeigt sich darin, daß der schnelle Anstieg der Staatsverschuldung in den 70er und den frühen 80er Jahren seit 1983 deutlich gebremst werden konnte. Ohne die frühzeitigen Korrekturen hätte sie sich nach 1982 stark beschleunigt. Der Anteil der Nettokreditaufnahme der öffentlichen Haushalte am Bruttosozialprodukt — die international übliche Abgrenzung — ist von 4,9 Prozent (1981) und 4,3 Prozent (1982) auf rund 2 Prozent (1989) mehr als halbiert worden. Diese deutliche Verringerung der Haushaltsdefizite der letzten Jahre ergibt sich völlig unabhängig davon, ob man die Gewinnablieferung der Deutschen Bundesbank rechnerisch einbezieht oder nicht. Während in der üblichen, den Haushaltsvorschriften entsprechenden Darstellung das Defizit im Bundeshaushalt um 9 Mrd. DM von 37,7 Mrd. DM 1982 auf 28,5 Mrd. DM 1989 zurückgeht, würde sich bei einer rechnerisch um den Bundesbankgewinn bereinigten Betrachtung ein noch stärkerer Rückgang um 14,5 Mrd. DM ergeben. Im übrigen hat der Haushaltsgesetzgeber auf Vorschlag der Bundesregierung erstmals für das laufende Haushaltsjahr für die Bundesbankablieferung eine neue Veranschlagungsweise festgelegt, nach der ein Teil des Bundesbankgewinns direkt zur Schuldentilgung eingesetzt wird.
Die heutige Zinsbelastung der öffentlichen Haushalte ist zu einem großen Teil Folge des raschen und hohen Schuldenaufbaus in den 70er und frühen 80er Jahren. Nicht zuletzt, um den damit verbundenen Verlust des finanzpolitischen Handlungsspielraums heute und in Zukunft möglichst weitgehend abzubauen, war und ist es erforderlich, weiterhin an der Politik der strikten Ausgabenbegrenzung auf allen staatlichen Ebenen festzuhalten.
Strikte und dauerhafte Ausgabendisziplin hat neben dem Abbau der staatlichen Neuverschuldung die größte Steuerentlastung in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland möglich gemacht. Mit der Verwirklichung der dritten Stufe der großen Steuerreform dürfte die volkswirtschaftliche Steuerquote im nächsten Jahr auf 22,5 Prozent zurückgehen. Das ist die niedrigste Steuerbelastung seit 1960. Durch die dreistufige Steuerreform werden gerade die Bezieher kleiner und mittlerer Einkommen relativ am stärksten entlastet.
Trotz der engen Begrenzung des Zuwachses bei den Gesamtausgaben in den letzten Jahren war infolge der Prioritätenbestimmung für einzelne wichtige Bereiche ein überdurchschnittliches Wachstum möglich. Das gilt zum Beispiel für die Sozialpolitik im allgemeinen und die Familienpolitik im besonderen; die Ausgaben für die Familienpolitik sind von 1985 bis 1989 um über 30 Prozent gestiegen, also mehr als doppelt so schnell wie die Gesamtausgaben.
Von dem Kurs der Ausgabenbeschränkung wurden die Finanzhilfen nicht ausgenommen: Sie stiegen in den Jahren seit 1983 bis 1988 im Durchschnitt jährlich nur noch um 2 Prozent. Zur Zeit der SPD-geführten Regierung — in den Jahren von 1970 bis 1982 — stiegen die Finanzhilfen jährlich dagegen um rund 6 Prozent. Ähnliches gilt für die Steuervergünstigungen. Die Steuerreform wurde zu einem substantiellen Abbau von steuerlichen Subventionen und Sonderregelungen genutzt.
In den folgenden Übersichten ist der Schuldenstand der öffentlichen Haushalte (ohne schwebende Schulden, ohne innere Verschuldung der Gemeinden, ohne Verschuldung der Gebietskörperschaften untereinander) sowie von Bundesbahn und Bundespost jeweils zum 31. Dezember der Jahre 1982 bis 1988 und die Nettokreditaufnahme der Jahre 1983 bis 1988 in Milliarden DM, in Prozent des Bruttosozialprodukts und in Prozent der Gesamtausgaben dargestellt. In den Angaben für den Bund ist die Schuldenübernahme vom Lastenausgleichsfonds berücksichtigt, der Lastenausgleichsfonds wird nachrichtlich ausgewiesen.
Nach § 2 Abs. 6 des Dritten Verstromungsgesetzes ist der Verstromungsfonds ermächtigt, Kredite bis zu 2 Mrd. DM aufzunehmen. Diese müssen bis spätestens 31. Dezember 1991 getilgt werden. Zwischen 1982 und 1988 entwickelte sich der Schuldenstand wie folgt:
Bund, Länder und Gemeinden sind in ihrer Haushalts- und Finanzplanung unabhängig. Die Entwicklung des Schuldenstandes der öffentlichen Haushalte bis 1992 hängt von der Entwicklung der Nettokreditaufnahme ab, die von finanzpolitischen Entscheidungen aller Gebietskörperschaften bestimmt wird. Für den öffentlichen Gesamthaushalt wird die Nettokreditaufnahme amtlich nicht vorausgeschätzt. In einer internen Unterlage für die Sitzung des Finanzplanungsrats im Mai 1989 ist in Modellrechnungen die mögliche Entwicklung der Finanzierungsdefizite des öffentlichen Gesamthaushalts dargelegt und das Finanzierungsdefizit des öffentlichen Gesamthaushalts unter Berücksichtigung der aktuellen Ergebnisse des Arbeitskreises „Steuerschätzungen" vom 8. bis 10. Mai 1989 auf rund 42 Mrd. DM im Jahr 1989 und rund 57,5 Mrd. DM im Jahr 1990 (dem Jahr der dritten Stufe der Steuersenkungen) geschätzt worden. Danach würde der Anteil der öffentlichen Defizite am Bruttosozialprodukt 1989 bei etwa 2 Prozent liegen; 1990 würde er wegen der Steuerreform vorübergehend auf rund 2,5 Prozent ansteigen. Bei konsequenter Fortsetzung einer Politik der Ausgabenbegrenzung aller Gebietskörperschaften wird der Finanzierungssaldo in den folgenden Jahren zurückgehen.
Nach § 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Finanzplanungsrats vom 24. Juni 1968 sind die Beratungen des Finanzplanungsrats vertraulich. Das gilt auch für die Sitzungsunterlagen, die Gegenstand der Erörterungen sind. Daher können keine weiteren Angaben über Einzelheiten der möglichen Entwicklung des Finanzierungsdefizits der anderen Ebenen und damit des öffentlichen Gesamthaushalts gemacht werden.
Der geltende Finanzplan des Bundes bis 1992 bzw. der Haushalt (Soll) 1989 enthalten folgende Daten über die Höhe der Nettokreditaufnahme des Bundes in den Jahren 1989 bis 1992:
Aufgrund der Ergebnisse des Arbeitskreises „Steuerschätzungen" vom 8. bis 10. Mai 1989 dürfte die Nettokreditaufnahme des Bundes im Finanzplan 1989 bis 1993 für die entsprechenden Jahre niedriger ausfallen als im Finanzplan 1988 bis 1992.
Zur Frage nach der Entwicklung bis 1992 siehe Antworten auf Fragen 1 bis 4.
Für die anderen Gebietskörperschaften und den öffentlichen Gesamthaushalt können aus den in der Antwort zu Frage 4 genannten Gründen keine Angaben gemacht werden.
Bei dieser Rechnung ist berücksichtigt, daß entsprechend der gängigen Praxis die jeweiligen Tilgungen durch Kreditaufnahmen anschlußfinanziert werden. Für die Jahre ab 1989 sind die Konditionen des Jahres 1988 zugrunde gelegt.
Der Bund bedient sich zur Haushaltsfinanzierung der Ausgabe von Wertpapieren/Wertrechten, von denen wegen ihres anonymen Charakters nicht gesagt werden kann, in wessen Eigentum sie stehen, und der Aufnahme von Schuldscheindarlehen. Der Bund hat in den Jahren 1983 bis 1988 folgende Schuldscheindarlehen aufgenommen:
In diesen Zahlen sind die indirekt - durch Vermittlung inländischer Kreditinstitute - im Ausland aufgenommenen Mittel enthalten, soweit sie der Bundesregierung bekannt sind. Die von deutschen Kreditinstituten als Erstgläubiger erworbenen und spater ins Ausland abgetretenen Schuldscheindarlehen sind hier nicht erfaßt. Für die Jahre 1987 und 1988 verteilen sich die im Ausland aufgenommenen Schuldscheindarlehen wie folgt (in Mrd. DM) :
Für die Jahre 1983 bis 1986 ist eine Aufteilung nach Ländergruppen nicht möglich.
Der Bundesregierung liegen keine Zahlen über die in Wertpapieren bzw. Wertrechten verbriefte Auslandsschuld des Bundes aufgrund des anonymen Charakters dieser Papiere (Inhaberpapiere) vor. Die Verschuldung des Bundes gegenüber gebietsfremden Darlehensgebern aus Schuldscheindarlehen belief sich am 31. Dezember 1988 auf 30 827,8 Mio. DM. In dieser Zahl sind zu einem großen Teil solche Schuldscheindarlehen enthalten, die mit inländischen Kreditinstituten abgeschlossen und von diesen in das Ausland abgetreten wurden. Die durchschnittliche gewogene Restlaufzeit betrug 2 Jahre und 6 Monate; die durchschnittliche gewogene Effektivverzinsung belief sich auf 6,8 Prozent.
Ferner bestehen noch Auslandsschulden nach dem Londoner Schuldenabkommen mit Stand vom 31. Dezember 1988 von 0,3 Mio. DM.
Der Stand der Kreditaufnahme des Bundes im Ausland wird im übrigen vierteljährlich im Bundesanzeiger im Rahmen der Übersicht über die Verschuldung des Bundes ausgewiesen.
Die an den Bund abgeführten Gewinne der Deutschen Bundesbank in den Jahren 1982 bis 1988 betrugen in Mrd. DM:
Im übrigen handelt es sich um eine hypothetische Frage, die auf der Vorstellung beruht, daß bei einem Ausbleiben von Einnahmeposten dieser Größenordnung die übrigen gesamt- und haushaltswirtschaftlichen Daten unverändert geblieben wären. Dies kann nicht unterstellt werden. Außerdem lassen sich fiktive Zinskosten für Kredite dieses Umfangs, die tatsächlich nicht beschafft werden mußten, nicht zuverlässig ermitteln. Sie wären abhängig von Zeitpunkt, Form und Laufzeit der jeweiligen Kreditaufnahme und ihrer marktmäßigen Auswirkungen.
Die Entwicklung der Zinsausgaben der öffentlichen Haushalte ist von einer Reihe von Faktoren abhängig, unter anderem von der Höhe der Brutto- bzw. Nettokreditaufnahme, der Höhe der jeweiligen Zinssätze, der Form der Verschuldung und der Fristigkeit der Verpflichtungen. Verändert sich eine dieser Größen, so können sich Rückwirkungen bei den übrigen Einflußfaktoren ergeben, die nur schwer abzuschätzen sind. Eine aussagefähige Berechnung der Auswirkungen eines Anstiegs des Zinsniveaus um 1 v. H. auf die Zinsausgaben von Bund, Ländern, Gemeinden und Sondervermögen des Bundes ist daher nicht möglich.
Die Neuverschuldung des Bundes, die 1983 auf nahezu 50 Mrd. DM anzusteigen drohte, konnte durch die jetzige Bundesregierung bis 1985 auf 22,4 Mrd. DM zurückgeführt werden. Damit waren die unmittelbaren Gefahren für die Staatsfinanzen gebannt. Nachdem dieses Zwischenziel erreicht war, konnte sich die Finanzpolitik auf Steuerreform und Steuerentlastungen verstärkt ausrichten, um so einen zusätzlichen Beitrag für ein dynamischeres Wachstum und mehr Beschäftigung zu leisten.
Mit dieser Politik ist es gelungen, den längsten Wachstumsprozeß in der Nachkriegsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland einzuleiten und den dramatischen Beschäftigungsrückgang bis 1982 umzukehren. Der langfristige Erfolg dieser Politik erweist sich insbesondere darin, daß sich die Wachstumsdynamik in den Jahren 1988 und 1989 nochmals deutlich verstärkt hat und daß es gelungen ist, seit 1983 mehr als 1,1 Millionen neue Arbeitsplätze zu schaffen.
Wie die jüngste Steuerschätzung zeigt, führt diese günstige Entwicklung auch zu höheren Steuereinnahmen. Bereits 1989 wird es voraussichtlich gelingen, den Schuldenzuwachs des Bundes auf etwa 23 Mrd. DM zu begrenzen. Die Bundesregierung wird daher ihre wachstumsstärkende Steuerpolitik auch nach der 1990 in Kraft tretenden dritten Stufe der Steuerreform fortsetzen. Dynamisches Wirtschaftswachstum verbunden mit fortgesetzter Ausgabendisziplin wird auf mittlere Sicht zu einem weiteren Rückgang der Neuverschuldung des Bundes führen.
Auf die Ende 1982 bestehende Bundesschuld waren ab 1983 Zinsen — ohne Zinseszinsen — in Höhe von rund gerechnet 22 Mrd. DM jährlich zu zahlen. Im Fünfjahreszeitraum bis einschließlich 1987 ergibt das den genannten Betrag von rund 108 Mrd. DM.
Trotz dieser erheblichen Vorbelastungen ist es dank der konsequent durchgeführten Konsolidierungspolitik der Bundesregierung gelungen, die Zinsausgabenquote, das heißt den Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben seit 1983, nahezu gleichbleibend zu halten und so einen weiteren Verlust an haushaltspolitischem Spielraum zu verhindern.
Die Entwicklung der Nettokreditaufnahme der Zentralhaushalte in den USA, Japan und Großbritannien seit 1983 hat folgenden Verlauf genommen:
- jeweils Fiskaljahr, beginnend am 1. Oktober des Vorjahres; nur Bundeshaushalt
- Kalenderjahr; für 1989 Haushaltsplan für das Fiskaljahr, beginnend am 1. April 1989. Negatives Vorzeichen bedeutet Budgetüberschuß.
- Jeweils Fiskaljahr, vom 1. April bis 31. März des folgenden Jahres; Allgemeines Budget, ohne Sonderfonds und Haushalte der öffentlichen Unternehmen.