Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit in EU-Mitgliedstaaten und politische Antworten in Europa
der Abgeordneten Andrej Hunko, Dr. Diether Dehm, Ulla Jelpke, Zaklin Nastic, Alexander Ulrich und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
In verschiedenen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) treiben Parteien und Regierungen seit Jahren politische Entwicklungen voran, die die Rechtsstaatlichkeit und demokratische Rechte, den Schutz der Menschenrechte und die journalistische Freiheit bedrohen. In diesem Zusammenhang werden ebenfalls seit Jahren institutionelle Antworten auf EU-Ebene diskutiert (vgl. Bundestagsdrucksachen 19/7423, 19/7436 sowie die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage auf Bundestagsdrucksache 19/12720).
Besondere Bedeutung kommt Vorschlägen für neue finanzielle Sanktionsinstrumente als Antwort auf Verletzungen der in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) definierten Werte in Mitgliedstaaten zu. Diese werfen aus Sicht der Fragestellerinnen und Fragesteller grundsätzliche Probleme auf. Denn es stellt sich die Frage der Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung in den EU-Verträgen. Der juristische Dienst des Rates hat bereits im Jahr 2014 in einem Gutachten festgestellt: „Die Achtung der Rechtsstaatlichkeit durch die Mitgliedstaaten kann gemäß den Verträgen nicht Gegenstand einer Maßnahme der Organe der Union sein (…); die einzige Ausnahme bildet das Verfahren gemäß Artikel 7 EUV.“ (Ratsdokument 10296/14, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10296-2014-INIT/de/pdf)
Der Vorschlag des Außenministers Belgiens und des deutschen Bundesministers des Auswärtigen für ein Peer-Review-Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten („Maas in Brüssel: Mehr Rechtsstaatlichkeit einfordern“, bruessel-eu.diplo.de, 18. März 2019) orientiert dementsprechend auf ein freiwilliges Instrument außerhalb der EU-Verträge. Er entgeht somit dem vertraglichen Problem der Verletzung des Prinzips der beschränkten Einzelermächtigung.
Entsprechend der rechtlichen Vertragsgrundlagen hat der Europäische Rat vom 17. bis 21. Juli 2020 in seinen Schlussfolgerungen entgegen den Vorschlägen der Kommission keine finanzielle Sanktionierung zur Verteidigung der Werte des Artikels 2 EUV mehr vorgesehen. Stattdessen soll eine mögliche Sperrung von Haushaltstiteln eng an die Kontrolle der Verwendung von Haushaltsmitteln gebunden werden: „Vor diesem Hintergrund wird eine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts und von ‚Next Generation EU‘ eingeführt,“ (Schlussfolgerungen der außerordentlichen Tagung des Europäischen Rates (17. bis 21. Juli 2020), Ratsdokument EUCO 10/20, https://www.consilium.europa.eu/media/45136/210720-euco-final-conclusions-de.pdf).
Die Bundesregierung hatte sich in ihrem Programm für die Ratspräsidentschaft noch dazu bekannt, den weitergehenden Kommissionsvorschlag für die Konditionalisierung zu unterstützen. Die Fraktionen der CDU/CSU und der SPD brachten im Unterschied dazu einen Antrag in den Deutschen Bundestag ein, in dem die Bundesregierung dazu aufgefordert wird „sich dafür einzusetzen, dass (…) EU-Mittel (…) einbehalten werden können, falls eindeutige Gefahren einer schwerwiegenden Verletzung der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten vorliegen, die die finanziellen Interessen der Union gefährden“ (Bundestagsdrucksache 19/20620). Demgegenüber besteht das Europäische Parlament weiterhin auf der weitergehenden Konditionalisierung von EU-Geldern mit der Einhaltung der Werte des Artikels 2.
Die Orientierung auf neu zu schaffende EU-Instrumente ist aus Sicht der Fragestellerinnen und Fragesteller die falsche Antwort auf die grundlegend politischen Probleme in den Mitgliedstaaten. Die Diskussion neuer institutioneller Instrumente und die Forderungen nach weiteren Sanktionierungsmöglichkeiten drohen von der Frage der notwendigen politischen Antworten in den Ländern, in der Zivilgesellschaft und nicht zuletzt in den europäischen Parteienfamilien abzulenken.
Die diskutierten institutionellen Antworten führen nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller nicht nur zu formalrechtlichen, sondern auch zu grundsätzlichen Fragen der demokratischen Legitimation und rechtsstaatlichen Kontrolle. So verdeutlicht das bisherige Agieren der EU-Kommission gegenüber Ungarn und Polen die Gefahr der Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes aufgrund politischer Erwägungen und eines willkürlichen Einsatzes von Sanktionsinstrumenten.
Dass die Konflikte seitens der EU-Institutionen zu einer Auseinandersetzung von Pro- und Anti-Europäern stilisiert werden, befeuert zudem nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller die Propaganda der Rechtsextremisten. Ein Beispiel sind die Beschlüsse des Rates der EU zur Verteilung von Geflüchteten. Diese waren nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller offensichtlich EU-rechtskonform, wurden aber aufgrund politischer Erwägungen aufgehoben und konnten somit nicht vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) durchgesetzt werden, obwohl Sanktionen tatsächlich vertraglich vorgesehen sind. Die Forderungen nach vertraglich nicht vorgesehenen Haushaltssanktionen bedienen dagegen nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller das Feindbild der Kampagnen des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán, denen zufolge die EU sich entgegen der demokratischen Legitimität der Mitgliedstaaten Rechte eines Bundesstaates anmaßen würde.
Der Kampf gegen die autoritäre Rechte lässt sich nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller nicht auf den Kampf vermeintlicher Pro-Europäer gegen Nationalisten reduzieren. Nicht nur in Ungarn zeigt sich, dass die Nationalisten den Kampf nicht gegen die EU, sondern um die politische Macht in der EU führen. Sie wollen das Integrationsprojekt nicht beenden, sondern übernehmen. So will Orbán einem Memorandum an die EPP-Führung vom Februar 2020 zufolge mit der Fidesz-Partei die politische Linie der EPP entscheidend prägen und nach rechts öffnen („EPP coup: Orbán sends angry memo to party leadership“, euractiv.com, 19. Februar 2020). Die ungebrochene Mitgliedschaft der ungarischen Fidesz in der EPP-Fraktion im Europäischen Parlament und die entscheidenden Stimmen der rechtskonservativen polnischen PIS bei der Wahl Ursula von der Leyens zur Kommissionspräsidentin verdeutlichen nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller, dass entscheidende Kräfte der herrschenden Politik sich eine Kooperation mit Rechtsextremen als eine Machtoption offenhalten.
Die Politisierung von Rechtsstaatlichkeitsfragen und der Aufbau doppelter Strukturen der EU schwächen und bedrohen nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller zugleich die etablierten Instrumente des Europarates. Dieser kann zwar viele der Probleme nicht verhindern, und ihm stehen keine Zwangsmittel zur Verfügung. Aber der Ansatz, auf langfristige Prozesse und den Dialog mit der Regierung und der Öffentlichkeit zu setzen, liefert doch wichtige Grundlagen für viele Akteure in den Mitgliedstaaten und auf der europäischen Ebene, die für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit kämpfen.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen37
Beobachtet und bewertet die Bundesregierung die Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit, der demokratischen Verfasstheit und der pluralistischen privaten und öffentlichen Medienlandschaft in den zwei Mitgliedstaaten und insbesondere in Ungarn, Österreich, Polen, Bulgarien, Rumänien und Malta, und wenn ja, mit welchem Ergebnis?
Beobachtet und bewertet die Bundesregierung die innenpolitische Entwicklung in Ungarn seit dem Beginn der Corona-Krise, insbesondere in institutioneller Hinsicht mit Blick auf die erneute Erklärung eines Ausnahmezustands und die erweiterten Kompetenzen des Präsidenten Orbán, und wenn ja, mit welchem Ergebnis?
Beobachtet und bewertet die Bundesregierung den in Ungarn im Rahmen der sogenannten Migrationskrise ausgerufenen Ausnahmezustand, der nicht beendet wurde, obwohl Ungarn seit Jahren kaum Geflüchteten aufnimmt oder einreisen lässt, und wenn ja, mit welchem Ergebnis?
Beobachtet und bewertet die Bundesregierung die innenpolitische Entwicklung in Ungarn seit dem Beginn der Corona-Krise mit Blick auf die ergriffenen Maßnahmen wie die Abschaffung lokaler Parkgebühren per Dekret und andere Initiativen, die den lokalen politischen Einheiten finanzielle Ressourcen und Handlungsspielräume einschränken, und die Unterstellung lokaler Bürgermeister unter von der Regierung ernannten Krisenmanager („The EU needs to stop funding Viktor Orbán’s emergency rule“, euronews.com, 7. April 2020), und wenn ja, mit welchem Ergebnis?
Wie haben sich die Verhandlungen im Rat zur Beschlussfassung nach Artikel 7 EUV mit Bezug auf Ungarn und Polen entwickelt?
Inwiefern sind Presseberichte nach Kenntnis der Bundesregierung zutreffend, nach denen Orbán verlangt habe, das Artikel-7-Verfahren bis Ende des Jahres 2020 einzustellen („Gipfel-Vereinbarung zu EU-Rechtsstaatsmechanismus erfreut die Rechtsstaatssünder“, arte.tv, 21. Juli 2020), und inwiefern erwartet die Bundesregierung nach ihrer Zusage, „im Rahmen ihrer Möglichkeiten diesen Prozess voranzubringen“, einen Beschluss zur Anwendung des Artikels 7 oder eine Vereinbarung, den Prozess zu beenden?
Welche Rolle spielen die unterschiedlichen Formulierungen des Europäischen Parlaments in den Diskussionen zu Artikel 7, denen zufolge der Rat im Falle Polens feststellen solle, dass (sic!) eine Verletzung der Werte aus Artikel 2 EUV vorliege (COM(2017)835final, Erwägung 15), während mit Bezug auf Ungarn gefordert wurde festzustellen, ob (sic!) eine Verletzung der Werte vorliege (2017/2131(INL), Punkt 4)?
Inwiefern hat es im Artikel-7-Verfahren zu Ungarn im Rat eine Rolle gespielt, dass von Ungarn in Zweifel gezogen wurde, dass die entsprechende Resolution des Europäischen Parlaments entsprechend des Quorums des Artikels 354 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zustande gekommen ist („Ungarn geht gegen Abstimmung über EU-Rechtsstaatsverfahren vor“, zeit.de, 18. September 2018)?
Inwiefern wurde im Rat über den Vorschlag eines Artikel-7-Verfahrens im Zusammenhang mit dem Mord an der Journalistin Caruana Galizia in Malta diskutiert („Sohn von Caruana Galizia: ‚Der Staat hat meine Mutter verraten‘“, tagesschau.de, 17. Dezember 2019)?
Hat sich die Bundesregierung zu der Ankündigung eines polnischen Staatssekretärs im Justizministerium verhalten, der nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur polnischen „Disziplinarkammer für Richter“ angekündigt hat, das Urteil erst umzusetzen, wenn das polnische Verfassungsgericht überprüft habe, inwiefern der EuGH die Kompetenz hatte, in dem Fall zu urteilen (https://twitter.com/sjkaleta/status/1247813390426398721), und wenn ja wie? Welche Erkenntnisse hat die Bundesregierung zur weiteren Entwicklung in diesem Streitfall?
Auf welchen Rechtsgrundlagen und welchen Begründungen basieren die Entscheidungen der EU-Kommission, Fördergeldanträge aus polnischen Städten und Landkreisen abzulehnen, die sich zuvor zu „LGBT-Ideologiefreie Zonen“ erklärt haben („EU stoppt Zahlungen an ‚LGBT-freie Zonen‘ „, aachener-nachrichten.de, 3. August 2020), und Finanzmittel in welcher Größenordnung und für welche Verwendung sind davon betroffen?
Teilt die Bundesregierung die rechtliche Einschätzung des juristischen Dienstes des Rates vom 27. Mai 2014 (Ratsdok. 10296/14) (bitte begründen), und wann hat sie sich im Rat und den Ratsarbeitsgruppen wie zu diesem Gutachten geäußert und sich gegebenenfalls darauf bezogen?
a) Teilt die Bundesregierung die Einschätzung des Gutachtens, der zufolge „einem Mitgliedstaat eine Verletzung der Werte der Union, einschließlich des Werts der Rechtsstaatlichkeit, nur vorgehalten werden (kann), wenn er auf einem Gebiet tätig wird, für das aufgrund spezieller zuständigkeitsübertragender Vertragsbestimmungen eine Zuständigkeit der Union gegeben ist“ (bitte begründen)?
b) Teilt die Bundesregierung die Einschätzung des Gutachtens, der zufolge die „Achtung der Rechtsstaatlichkeit durch die Mitgliedstaaten (…) gemäß den Verträgen nicht Gegenstand einer Maßnahme der Organe der Union sein (kann) (…); die einzige Ausnahme bildet das Verfahren gemäß Artikel 7 EUV.“ (bitte begründen)?
Ist die Bundesregierung der Auffassung, dass außerhalb des Artikel-7-Verfahrens zu beschließende Sanktionen beim Zugang zu Finanzmitteln des EU-Haushalts als Reaktion auf problematische Entwicklungen der demokratischen Verfasstheit, der Rechtsstaatlichkeit und anderer in Artikel 2 EUV angeführter Werte in rein mitgliedstaatlichen Kompetenzbereichen nicht durch die Verträge legitimiert werden können und eine Verletzung des Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung darstellen würden?
Hat sich die Bundesregierung in den zurückliegenden Vertragsverhandlungen zu den EU-Verträgen seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften für mehr Sanktionsmöglichkeiten der EU gegen Mitgliedstaaten im Falle der Verletzung grundsätzlicher Werte in den Mitgliedstaaten ausgesprochen (bitte begründen)?
Sieht die Bundesregierung ein Problem darin, dass die EU als Staatenverbund nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller über unzureichende Instrumente verfügt, um auf problematische Entwicklung in den Mitgliedstaaten zu reagieren, und sieht sie dabei ein Problem der notwendigen demokratischen Legitimation und demokratischen Kontrolle für EU-Maßnahmen, die Einfluss auf die grundsätzliche Entwicklung in EU-Mitgliedstaaten nehmen würden (bitte begründen)?
Erfordert aus Sicht der Bundesregierung eine dauerhafte Absicherung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten auf die Werte der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie eine Ergänzung des unionsrechtlichen Fundaments und der Reaktionsmöglichkeiten, und wenn ja, inwiefern wird sich die Bundesregierung im Prozess zur Zukunft der EU für entsprechende Vertragsänderungen einsetzen (bitte begründen)?
Sieht die Bundesregierung den rechtsstaatlichen Gleichbehandlungsgrundsatz durch die EU-Kommission bei der Behandlung rechtsstaatlicher Fragen mit Bezug auf Polen und Ungarn gewahrt (bitte begründen)?
Wie schätzt die Bundesregierung den Vorschlag der EU-Kommission ein, das Kooperations- und Kontrollverfahren (Cooperation and Verification Mechanism) für Bulgarien einzustellen und für Rumänien weiterzuführen, und beobachtet und bewertet die Bundesregierung die Rechtstaatlichkeit in Bulgarien, und wenn ja, mit welchem Ergebnis?
Unter welchen Voraussetzungen hält die Bundesregierung EU-Vertragsverletzungsverfahren für konkrete Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit haben, für möglich, und inwiefern prüft die Bundesregierung, ob sie selbst solche Vertragsverletzungsverfahren einleiten möchte?
Hat die Bundesregierung Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen und Ungarn eingeleitet, falls nicht, warum nicht?
Inwiefern ist der Artikel 10 Absatz 1 EUV, der die Arbeitsweise der EU auf der repräsentativen Demokratie gründet, nach Einschätzung der Bundesregierung auf die innerstaatliche Ordnungen der Mitgliedstaaten anwendbar, und sind entsprechende Verstöße dagegen im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahren angreifbar, wie von der Abgeordneten des Europäischen Parlaments, Dr. Katarina Barley vorgeschlagen wurde („Klare Kante“, ipg-journal.de, 14. April 2020)?
Wie wird sich die Bundesregierung in den Verhandlungen zwischen dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament zur Frage einer Rechtsstaatlichkeitskonditionierung im Mehrjährigen Finanzrahmen und dem Aufbauprogramm „Next Generation Europe“, die nicht auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU beschränkt ist, positionieren?
Wie nimmt die Bundesregierung die Rolle von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) für die Beobachtung der Lage der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten und für die Bereitstellung von Expertise für die Regierungen und die Kommission, nicht zuletzt mit Blick auf die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren, wahr?
Wie viel finanzielle Unterstützung ist im aktuellen Vorschlag für den Mehrjährigen Finanzrahmen für zivilgesellschaftliche Initiativen und NGOs für die Unterstützung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie möglich?
Sieht die Bundesregierung Probleme bei der Finanzierung von zivilgesellschaftlichen Initiativen und NGOs hinsichtlich einer möglichen Einmischung in politische Prozesse der Mitgliedstaaten und insbesondere bei Wahlen, und welche Entscheidungskriterien sollten für die Vergabe von Geldern aus Sicht der Bundesregierung in diesem Bereich angelegt werden?
Kann aus Sicht der Bundesregierung sichergestellt werden, dass im Fall von finanziellen Sanktionen gegen EU-Mitgliedstaaten aufgrund von Verletzungen der Rechtsstaatlichkeit durch die Regierung oder parlamentarische Entscheidungen die finanziellen Auswirkungen so gezielt wirken, dass eine politische Zurechenbarkeit und Verantwortlichkeit für die Bürgerinnen und Bürger sichtbar bleibt, und nicht politische Unbeteiligte wie kommunale Gemeinden und Städte das Nachsehen haben, und wenn nicht, wie könnte dies sichergestellt werden?
Wie ist der Verhandlungsstand zum angestrebten Peer-Review-Mechanismus der Mitgliedstaaten, mit dem außerhalb des EU-Rahmens das Funktionieren der Rechtsstaatlichkeit von den Mitgliedstaaten überprüft werden soll, und welche Mitgliedstaaten haben bis jetzt ihr Interesse bekundet, sich an dem Verfahren zu beteiligen?
Wie beurteilt die Bundesregierung den dem Artikel 7 des EU-Vertrags vorgeschalteten Rechtsstaatsmechanismus der EU-Kommission nach den Erfahrungen am Beispiel Polen?
Teilt die Bundesregierung die Auffassung der Fragestellerinnen und Fragesteller, dass die öffentliche, nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller eskalative Kommunikationsstrategie der EU-Kommission gegenüber Polen nicht den von der Kommission beschlossenen Leitlinien entsprochen hat und die Wirkung der Instrumente des Europarates nicht gestärkt, sondern geschwächt hat?
Welche Bedeutung misst die Bundesregierung dem Memorandum of Understanding zwischen EU und Europarat bei, und inwiefern unterstützt sie die darin getroffene Vereinbarung, dass der Europarat der Benchmark für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Europa bleiben soll?
Sieht die Bundesregierung einen Widerspruch zum Memorandum of Understanding, wenn von der EU-Kommission „ein Aktionsplan zu Menschenrechten und Demokratie 2020–2024“ angekündigt wird, „in dem die führende Rolle der EU bei der Festlegung von Standards im Bereich der Menschenrechte dargelegt wird“ (siehe Bericht aus Brüssel 06/2020 des EU-Verbindungsbüros des Deutschen Bundestages), und wenn ja, inwiefern?
Teilt die Bundesregierung das Bedauern der Fragestellerinnen und Fragesteller darüber, dass eine frühzeitige Eröffnung des Monitoringverfahrens für Ungarn in der Parlamentarischen Versammlung des Europarates im Jahr 2013, anders als vom zuständigen Ausschuss vorgeschlagen, mit den Stimmen der CDU/CSU-Abgeordneten und der EPP-Fraktion in der Plenarabstimmung verhindert wurde?
Verfolgt und bewertet die Bundesregierung die von ihr und in den anderen Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen in der Corona-Pandemie auf ihre Vereinbarkeit mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, die darin vorgesehenen Einschränkungen und die Grenzen für solche Einschränkungen, und wenn ja, mit welchem Ergebnis?
Sieht die Bundesregierung ein Mandat der EU-Kommission, um auf die Corona-Notstandsgesetze in den Mitgliedstaaten zu reagieren und falls nötig zu handeln, wie die EU-Kommissionspräsidentin angekündigt hat („Corona-Notstandsgesetz: Ungarn droht EU-Verfahren“, tagesschau.de, 12. April 2020)?
Sieht die Bundesregierung im Rechtsstaatsmechanismus der EU-Kommission, in den geplanten jährlichen Rechtsstaatlichkeitsberichten der Kommission und in einer von verschiedenen Seiten vorgeschlagenen EU-Kopenhagen-Kommission (Bundestagsdrucksache 19/7436) das Risiko des Aufbaus von Doppelstrukturen zum Europarat, die die etablierten Institutionen schwächen, ihre Handlungslogiken stören, die Möglichkeit zum „Forum-Shopping“ eröffnen oder die Entwicklung divergierender Standards ermöglichen könnten?
Inwiefern haben im Ministerkomitee des Europarates die in der Antwort auf die Empfehlung 2151 (2019) (http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=28323&lang=en) angekündigten weiteren Gedankenaustausch- und Reflexionsprozesse stattgefunden, und inwiefern unterstützt die Bundesregierung die von der Versammlung des Europarates in ihrer Empfehlung 2151 (2019) im Punkt 9 geforderten Mechanismen, um sicherzustellen, dass die Bewertungen und Handlungen der EU die existierenden Prozeduren des Europarates nicht beeinträchtigen (http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=27613&lang=en)?
Geht die Bundesregierung davon aus, dass es geopolitische Akteure gibt, die ein Interesse daran haben, dass die EU gegenüber dem Europarat eigenen Kompetenzen aufbaut, um die Instrumente des Europarates schwächen und ersetzen zu können, wie es im Artikel „The West needs to act fast to help Ukraine“ angedeutet wird, der vom „Atlantic Council“ veröffentlicht wurde und vor allem die Venedig-Kommission angreift, wenn er schreibt, „The most disturbing example is the Venice Commission of the now discredited Council of Europe. (…) Ukraine should stop consulting this flawed organization. Other purely western organizations, the European Union or the G-7, should take its place.“ („The West needs to act fast to help Ukraine“, atlanticcouncil.org, 19. August 2019)?