Praktische Umsetzung der Dublin-III-Verordnung – Defizite und mögliche Korrekturen
der Abgeordneten Dr. Gottfried Curio, Dr. Bernd Baumann, Martin Hess, Steffen Janich, Dr. Christian Wirth und der Fraktion der AfD
Vorbemerkung
Bei der Umsetzung der EU-Verordnung 604/2013 (im Folgenden: Dublin-III-VO) zeichnet sich ein Trend ab, wonach der Anteil der von Deutschland gemäß Artikel 21 Dublin-III-VO gestellten Übernahmeersuchen, denen von anderen Mitgliedstaaten stattgegeben wird, kontinuierlich sinkt. Weiterhin zieht ein immer geringerer Anteil von erteilten Zustimmungen zu Übernahmeersuchen auch eine tatsächliche Überstellung von Deutschland in den zustimmenden Mitgliedstaat nach sich.
Basierend auf den vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) veröffentlichten Jahresstatistiken für die Jahre 2019 bis 2021 (https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Statistik/AsylinZahlen/aktuelle-zahlen-dezember-2021.html;jsessionid=7596BBDE0082949267B341BC79EE9051.internet , https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Statistik/AsylinZahlen/aktuelle-zahlen-dezember-2020.html;jsessionid=7596BBDE0082949267B341BC79EE9051.internet5 , https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Statistik/AsylinZahlen/aktuelle-zahlen-dezember-2019.html;jsessionid=7596BBDE0082949267B341BC79EE9051.internet531) ergeben sich folgende Details:
Hiernach wurde im Jahr 2019 noch 61 Prozent (29 794 von 48 874) der von Deutschland gestellten Übernahmeersuchen zugestimmt, im Jahr 2020 waren es nur noch 52,30 Prozent (15 759 von 30 135) und im Jahr 2021 erfolgte ein weiterer Rückgang auf 43,58 Prozent (18 429 von 42 284) (ebd.).
Ebenfalls rückläufig ist der Anteil der tatsächlich erfolgten Überstellungen durch Deutschland in Relation zu den erteilten Zustimmungen: Dieser lag 2019 noch bei 28,73 Prozent (8 423 von 29 794) und ging dann über 18,74 Prozent (2 953 von 15 759) im Jahr 2020 auf lediglich noch 14,41 Prozent (2 656 von 18 429) im Jahr 2021 zurück (ebd.).
Umgekehrt haben sowohl die an Deutschland gerichteten Übernahmeersuchen wie auch die nach Deutschland erfolgenden Überstellungen eine deutlich höhere und sogar noch leicht steigende Erfolgsquote:
Demnach wurde im Jahr 2019 61,72 Prozent (14 639 von 23 717) und im Jahr 2020 61,86 Prozent (10 673 von 17 253) der an Deutschland gerichteten Übernahmeersuchen zugestimmt, ehe im Jahr 2021 die Erfolgsquote weiter auf 63,58 Prozent (10 011 von 15 744) anstieg (ebd.).
Der Anteil der tatsächlich erfolgten Überstellungen in Relation zu erteilten Zustimmungen im selben Zeitraum lag im Jahr 2019 bei 42,45 Prozent (6 087 von 14 639), ehe über 40,93 Prozent (4 369 von 10 673) im Jahr 2020 dann im Jahr 2021 mit 42,69 Prozent (4 274 von 10 011) ein Höchststand erreicht wurde (ebd.).
Obwohl in absoluten Zahlen also Deutschland deutlich mehr Übernahmeersuchen stellt und auch über mehr Zustimmungen zur Überstellung verfügt, werden per Saldo seit 2020 letztlich mehr Asylbewerber nach Deutschland überstellt als vice versa. Wurde Deutschland im Jahr 2019 noch um 2 336 Asylverfahren entlastet, übernahm es im Jahr 2020 per Saldo 1 416 und im Jahr 1 618 sind mehr Asylbewerber aus anderen Mitgliedstaaten als dorthin überstellt worden.
Eigentlich müsste die korrekte Anwendung der Dublin-III-VO infolge der gemäß Artikel 13 Absatz 1 der vorgenannten Verordnung insbesondere bei Einreise auf dem Land- oder Seeweg vorgesehenen Regelzuständigkeit des Staates, über welchen die Ersteinreise in die Europäischen Union (EU) erfolgt ist, nach Auffassung der Fragesteller Deutschland hinsichtlich der Zahl der zuständigkeitshalber durchzuführenden Asylverfahren entlasten. Tatsächlich trägt Deutschland, abgesehen von Flughäfen ohne EU-Außengrenzen, jedoch auch nach Ende des im Jahr 2015 erklärten pauschalen Selbsteintritts eine deutlich überproportionale Last innerhalb der Europäischen Union. Von den 2016 bis 2020 in der EU (bis 2019: 28 Mitgliedstaaten, ab 2020: 27 Mitgliedstaaten) gestellten Asylanträgen entfielen 37,33 Prozent (1 327 385 von 3 555 800 Asylbewerbern, vgl. https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/migr_asyappctza/default/table?lang=en, Stand: 14. Januar 2022) auf Deutschland, dessen Bevölkerungsanteil in der EU nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs sich demgegenüber auf lediglich 18,60 Prozent beläuft.
Massiv erschwert wird die Umsetzung der Dublin-III-VO dadurch, dass die vorgeschriebene Registrierung der Asylbewerber im Fingerabdruck-Identifizierungssystem, dem „Eurodac-System“, durch den EU-Mitgliedstaat, in welchen die Ersteinreise erfolgt, in mehr als der Hälfte der Fälle unterbleibt (https://www.welt.de/politik/deutschland/plus235973416/Illegale-Einreise-Jeder-zweite-Asylbewerber-kommt-ohne-EU-Registrierung.html, Stand: 14. Januar 2022).
Ihre Funktion, den für das Asylbegehren zuständigen EU-Mitgliedstaat nach klaren Kriterien eindeutig und verbindlich für alle Beteiligten festzulegen, kann die Dublin-III-VO infolge der in Rede stehenden Defizite bei ihrer praktischen Umsetzung nach Auffassung der Fragesteller immer weniger erfüllen. In seiner anlässlich der Sitzung des Ausschusses für Inneres und Heimat vom 16. April 2018 erfolgten Anhörung zur EU-Asylreform sprach der Sachverständige Prof. Dr. Kai Hailbronner in seiner schriftlichen Stellungnahme folgerichtig von einem „Dubliner Verschiebebahnhof ohne funktionierende Züge“ (S. 58 des Ausschussprotokolls, https://www.bundestag.de/resource/blob/556696/73c3076069f3d47476f5cadf5c77ecda/7-Sitzung-Protokoll-data.pdf, Stand: 14. Januar 2022).
Gerade Deutschland hat nach Auffassung der Fragesteller mit Blick auf die wieder massiv ansteigenden Asylbewerberzahlen, die mit 148 233 Erstanträgen im Jahr 2021 (https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Statistik/AsylinZahlen/aktuelle-zahlen-dezember-2021.pdf?__blob=publicationFile&v=5) den höchsten Stand seit 2018 erreicht haben, ein eminentes Interesse daran, dass die Regelzuständigkeit des Staates der Ersteinreise auch praktisch umgesetzt wird.
Mit Blick auf die in dieser Legislaturperiode fortzusetzenden Verhandlungen über eine Reform des Asylsystems der EU gilt es nach Auffassung der Fragesteller, die Schwachstellen der geltenden Regelungen und ihrer Umsetzung zu analysieren, um eine praktikablere und für Deutschland weniger nachteilige Novellierung zu erreichen.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen28
Wie erklärt die Bundesregierung die große Differenz von 56 Prozent zwischen den im Jahr 2021 von Deutschland gemäß der Dublin-III-VO gestellten Übernahmeersuchen und den hierzu erteilten Zustimmungen anderer EU-Mitgliedstaaten?
Welches sind die häufigsten Gründe, aufgrund derer in den Jahren von 2019 bis 2021 von anderen EU-Mitgliedstaaten die Übernahmeersuchen Deutschlands abgelehnt wurden?
Unterliegt die Berechtigung der Ablehnung eines Übernahmeersuchens einer gerichtlichen Überprüfung?
Wenn ja, in wie vielen Fällen hat Deutschland in den Jahren von 2019 bis 2021 eine solche Überprüfung angestrengt?
Wie erklärt die Bundesregierung die große Differenz zwischen den im Jahr 2021 erteilten Zustimmungen anderer EU-Mitgliedstaaten und den tatsächlich dorthin erfolgten Überstellungen (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller)?
Wie erklärt sich diese Differenz insbesondere vor dem Hintergrund, dass die sonst bei der Rückführung in die Herkunftsstaaten häufig auftretenden Hindernisse der ungeklärten Identität und der fehlenden Einreisegestattung bei einer einvernehmlichen Überstellung innerhalb der EU nicht greifen?
Spielen Vollzugsdefizite der deutschen Bundesländer für die geringe Zahl der Überstellungen eine Rolle?
Hat in den Jahren 2020 und 2021 die SARS-CoV-2-Pandemie eine Rolle bei dem Rückgang der Überstellungen durch Deutschland gespielt?
Hat die Pandemie Überstellungen nach Deutschland erschwert oder gar verhindert?
Weshalb gibt Deutschland prozentual weitaus häufiger Übernahmeersuchen anderer EU-Mitgliedstaaten statt als vice versa (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller)?
Weshalb gelingen Überstellungen von anderen EU-Mitgliedstaaten nach Deutschland prozentual deutlich häufiger als vice versa (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller)?
Wie viele der zur Überstellung an andere EU-Mitgliedstaaten vorgesehenen Asylbewerber haben in den Jahren 2019 bis 2021 Rechtsmittel hiergegen eingelegt?
Wie hoch ist die Erfolgsquote dieser Rechtsmittel unterteilt nach einstweiligem Rechtsschutz und Hauptsacheverfahren?
Wie hoch ist die Zahl der Asylbewerber, die nach einem erfolgreichen Übernahmeersuchen Deutschlands an einen anderen Staat freiwillig dorthin ausgereist sind?
Sind diese in der Statistik bei den Überstellungen miteinbezogen oder erfassen die Überstellungen nur die zwangsweisen Überführungen?
Wie viele der in den Jahren von 2019 bis 2021 erstmalig in andere EU-Mitgliedstaaten überstellten Asylbewerber sind danach wieder nach Deutschland zurückgekehrt?
a) Wie viele davon haben dabei erneut einen Asylantrag in Deutschland gestellt?
b) Wie wird mit einem solchen Asylantrag verfahren?
In wie vielen Fällen ist von 2017 bis 2021 die Zuständigkeit eines EU-Mitgliedstaates aufgrund Fristablaufs gemäß Artikel 20 Absatz 1 bzw. Artikel 29 Absatz 2 Unterabsatz 3 Dublin-III-VO auf Deutschland übergegangen (bitte jahrweise auflisten)?
In wie vielen Fällen war die Gewährung des sog. Kirchenasyls mitursächlich für den Fristablauf?
Wie viele der Asylbewerber, die 2021 in Deutschland einen Erstantrag auf Asyl gestellt haben, sind durch andere EU-Mitgliedstaaten im Eurodac-System erfasst worden?
Welches sind die zehn EU-Mitgliedstaaten, die am häufigsten entsprechende Asylbewerber erfasst haben (bitte die Zahl der durch den jeweiligen EU-Mitgliedstaat erfassten Asylbewerber angeben)?
Hat Deutschland auf EU-Ebene und/oder bilateral etwas dagegen unternommen, dass über 50 Prozent der Personen, die in Deutschland einen Erstantrag auf Asyl stellen, nicht im Eurodac-System erfasst (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller) sind?
Wenn nein, plant die Bundesregierung, insoweit tätig zu werden?
Hat die Bundesregierung Kenntnis von den Gründen für die in Rede stehende niedrige Erfassungsquote?
Welche Rolle spielen nach Kenntnis der Bundesregierung die Obstruktion anderer Mitgliedstaaten bzw. die gezielte Umgehung der Erfassung durch die Asylbewerber selbst?
Sind nach Kenntnis der Bundesregierung gegen EU-Mitgliedstaaten, die ihre Erfassungspflichten vernachlässigen, seitens der EU-Kommission Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet worden, und falls ja, mit welchem Ergebnis?
Welche Anstrengungen werden bei fehlender Erfassung im Eurodac-System unternommen, um den Reiseweg des Asylbewerbers und eine sich daraus u. U. ableitende Dublin-Zuständigkeit eines anderen EU-Mitgliedstaates zu ermitteln?
Werden zu diesem Zweck u. a. die Daten der Mobil-Telefone der Antragsteller ausgewertet?
Wie gestaltet sich die Arbeitsteilung zwischen Bund und Ländern bei der Anwendung und Umsetzung der Dublin-III-VO?
Welche Verfahrensschritte liegen beim Bund, welche bei den Bundesländern, und wie ist die Arbeitsteilung insbesondere bei Überstellungen?
Aus welchen Gründen wurde jeweils wie oft seitens Deutschlands den Übernahmeersuchen eines anderen EU-Mitgliedstaates in den Jahren von 2019 bis 2021 stattgegeben (bitte nach den zuständigkeitsbegründenden Tatbeständen in Artikel 8 Absatz 1 bzw. Absatz 2, Artikel 9, Artikel 10, Artikel 16 Absatz 1 Dublin-III-VO und etwaigen sonstigen Gründen untergliedern)?
Gibt es einen Trend dahin gehend, dass insbesondere infolge der Aufnahme von 1 146 Millionen Erstantragstellern auf Asyl in Deutschland in den Jahren 2015 und 2016 (vgl. S. 5 in https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Statistik/AsylinZahlen/aktuelle-zahlen-dezember-2021.pdf?__blob=publicationFile&v=5) immer häufiger eine Zuständigkeit Deutschlands für die Verfahren weiterer Asylbewerber gemäß Artikel 9 und Artikel 10 Dublin-III-VO über das Kriterium der Familienangehörigkeit begründet wird?
Welche Anforderungen werden an den Nachweis der Familienangehörigkeit i. S. der Artikel 9, 10 Dublin-III-VO insbesondere auch vor dem Hintergrund der Tatsache gestellt, dass viele Asylbewerber über keinen offiziellen Identitätsnachweis verfügen?
Wie oft hat Deutschland in den Jahren von 2019 bis 2021 eine Zuständigkeit gemäß Artikel 17 Absatz 1 oder Absatz 2 Dublin-III-VO freiwillig übernommen?
Wie oft haben im selben Zeitraum andere EU-Mitgliedstaaten im Hinblick auf Asylbewerber, für deren Erstasylantragstellung Deutschland zuständig gewesen wäre, gemäß Artikel 17 Dublin-III-VO eine Zuständigkeit übernommen?
Gibt es auf EU-Ebene Regelungen oder bilateral zwischen Deutschland und anderen Staaten getroffene Übereinkommen zur Durchführung von Überstellungen gemäß Dublin-III-VO?
a) Wenn letzteres zutrifft, mit welchen Staaten bestehen solche Übereinkommen, und was ist deren wesentlicher Inhalt, und ist insbesondere die Möglichkeit zur Überstellung mittels Charterflug geregelt?
b) Gibt es Mitgliedstaaten, die unabhängig von der Sondersituation der SARS-CoV-2-Pandemie Chartermaßnahmen nicht gestatten?
c) Gestattet Deutschland in der Praxis reziprok nur solchen Staaten die Überstellung per Charterflug, die dies ihrerseits gestatten?
Zu welchen EU-Mitgliedstaaten der Dublin-III-VO gibt es nach Kenntnis der Bundesregierung aktuell einschlägige Urteile deutscher oder europäischer Gerichte, welche die Überstellung in die jeweiligen EU-Mitgliedstaaten und andere Staaten verbieten oder erschweren?
Hinsichtlich welcher EU-Mitgliedstaaten und anderen Staaten sind die in Rede stehenden Urteile nach Kenntnis der Bundesregierung rechtskräftig?
Wie werden oberverwaltungsgerichtliche Urteile, welche die Überstellungen in andere Staaten verbieten oder erschweren, in der Praxis umgesetzt?
Wird nur von Überstellungen von Asylbewerbern abgesehen, die zuständigkeitshalber den Bundesländern zugewiesen sind, für welche das Urteil des jeweiligen Oberverwaltungsgerichtes (OVG) bzw. Verwaltungsgerichtshofes (VGH) gilt, oder werden die Überstellungen bundesweit gestoppt?
Ist der Bundesregierung bekannt, dass andere Mitgliedstaaten ihre Standards bei der Versorgung von anerkannten bzw. noch im Verfahren befindlichen Asylbewerbern nach dem Urteil deutscher Gerichte soweit absenken, dass Überstellungen aus Deutschland dorthin untersagt werden (vgl. etwa https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/ovg-muenster-schutzsuchenden-droht-in-italien-materielle-not-17459795.html)?
Welche Position hat sich ggf. die Bundesregierung hierzu gebildet, und welche Konsequenzen zieht sie hieraus?
Hat die Bundesregierung Kenntnis davon, ob die EU-Kommission gegen Staaten Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat, für welche deutsche bzw. europäische Gerichte infolge einer i. S. von Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bzw. Artikel 4 der Grundrechtecharta (GrCH) unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung von Asylbewerbern bzw. anerkannten Asylberechtigten eine Rückführung untersagt oder erschwert haben?
Wenn ja, gegen welche Staaten wurden solche Verfahren eingeleitet, und welche Ergebnisse haben sie gezeitigt, und ist die Bundesregierung bei der EU-Kommission ggf. vorstellig geworden, damit diese wegen der eine Überstellung in entsprechende Staaten unmöglich machenden Asylpraxis anderer Mitgliedstaaten ein Vertragsverletzungsverfahren einleitet?
Sieht die Bundesregierung mit Blick auf die aktuelle Funktionsweise und Umsetzung der Dublin-III-VO und deren Auswirkung auf Deutschland Änderungs- bzw. Verbesserungsbedarf (bitte ggf. ausführen)?
Hält die Bundesregierung den im Jahr 2021 betriebenen administrativen Aufwand bei der Anwendung der Dublin-III-VO (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller: 42 284 gestellte und 15 744 geprüfte Übernahmeersuchen sowie 2 656 durchgeführte und 4 274 in Empfang genommene Überstellungen) in Relation zu dem Ergebnis (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller: Deutschland hat per Saldo 1 618 Asylbewerber mehr aufgenommen) für angemessen und effektiv?
Welches sind die zentralen Ziele der Bundesregierung bei den Verhandlungen auf EU-Ebene über eine Reform der Dublin-III-VO?
Strebt die Bundesregierung dabei insbesondere eine Entlastung Deutschlands angesichts der seit Jahren in Relation zur eigenen Bevölkerungszahl bestehenden überproportionalen Belastung Deutschlands bei der Aufnahme von Asylbewerbern innerhalb der EU (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller) an?