Umsetzung der Istanbul-Konvention zum Schutz geflüchteter Frauen und Mädchen in Deutschland
der Abgeordneten Heidi Reichinnek, Clara Bünger, Nicole Gohlke, Gökay Akbulut, Matthias W. Birkwald, Anke Domscheit-Berg, Susanne Ferschl, Ates Gürpinar, Dr. André Hahn, Susanne Hennig-Wellsow, Ina Latendorf, Caren Lay, Pascal Meiser, Cornelia Möhring, Petra Pau, Sören Pellmann, Martina Renner, Dr. Petra Sitte, Jessica Tatti, Kathrin Vogler und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
Mit der Ratifizierung der Istanbul-Konvention (IK), dem „Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt“ hat sich Deutschland spätestens seit dem 1. Februar 2018 dazu verpflichtet, Frauen vor allen Formen von Gewalt zu schützen und Gewalt gegen Frauen und häusliche Gewalt zu verhüten, zu verfolgen und zu beseitigen (Artikel 1a IK). Mit der Ratifizierung hat Deutschland anerkannt, dass Gewalt gegen Frauen und Mädchen ein tiefgreifendes Problem ist, dem mit umfassenden Maßnahmen in den Bereichen Prävention, Intervention und mit rechtlichen Sanktionen begegnet werden muss. Insbesondere durch Artikel 4 Absatz 3 IK hat sich Deutschland dazu verpflichtet, die Umsetzung der Konvention für alle Frauen, „unabhängig ihres Migranten- oder Flüchtlingsstatus oder des sonstigen Status“ sicherzustellen (rm.coe.int/16806b076a).
Am 7. Oktober 2022 hat GREVIO (Group of experts on action against violence against women and domestic violence), ein Ausschuss von Expertinnen und Experten des Europarats, welcher die Umsetzung der Istanbul-Konvention in den Mitgliedstaaten des Europarats überwacht, seinen ersten Evaluierungsbericht veröffentlicht und dringenden Handlungsbedarf festgestellt (rm.coe.int/report-on-germany-for-publica-tion/1680a86937). So stellte der Ausschuss der Expertinnen und Experten fest, dass seit dem Inkrafttreten der Konvention in Deutschland weder ein politisches Dokument noch eine nationale Strategie erarbeitet wurde, welche die Rechte der Opfer in den Mittelpunkt stellt. Vor allem besonders vulnerable Gruppen wie Frauen mit Flucht- oder Migrationsgeschichte, Behinderungen, oder in Wohnungs- und Obdachlosigkeit, müssten viel mehr im Mittelpunkt aller Maßnahmen stehen, weil sie in ganz besonderer Weise von geschlechtsspezifischer Gewalt betroffen seien (rm.coe.int/report-on-germany-for-publica-tion/1680a86937, S. 46).
Mit Blick auf geflüchtete Frauen und Mädchen weist der GREVIO-Bericht auf die anhaltenden Sicherheitsbedenken in Bezug auf Frauen und Mädchen in Sammelunterkünften hin. Diese würden nicht die Bedingungen bieten, unter denen Frauen und Mädchen, die vor geschlechtsspezifischer Verfolgung geflohen sind, ihre Erlebnisse verarbeiten können, um sie im Rahmen einer Asylanhörung vorzubringen. Zu den größten Problemen gehören demnach unsichere Waschräume, unverschließbare Zimmer oder Schlafräume, die nicht nach Geschlechtern getrennt sind, Missbrauch durch Sicherheitspersonal und ein mangelhafter Umgang mit Vorfällen von Belästigung und Missbrauch durch männliche Bewohner (rm.coe.int/report-on-germany-for-publica-tion/1680a86937, S. 95 ff.). Zwar wurden inzwischen Regelungen in § 44 Absatz 2a des Asylgesetzes (AsylG) und § 53 Absatz 3 AsylG beschlossen, mit denen die Länder dazu aufgerufen werden, geeignete Maßnahmen zu treffen, um bei der Unterbringung den Schutz von Frauen z. B. durch Gewaltschutzkonzepte zu gewährleisten, dennoch ist die Umsetzung in die Praxis „vielfältig und unübersichtlich und lückenhaft“ (www.proasyl.de/wp-content/uploads/210713_BHP_PA_Paral-lel_Grevio_deutsch.pdf, S. 13). Hinzu kommt, dass Gewaltschutzkonzepte allein nichts an der gefährlichen Lebenssituation geflüchteter Frauen ändern, solange die Bereitstellung finanzieller Mittel etwa für Gewaltschutz-Koordinatorinnen und Gewaltschutz-Koordinatoren nicht gewährleistet ist und geflüchtete Frauen in Sammellagern weiteren Übergriffen ausgesetzt sind.
Darüber hinaus empfiehlt der Ausschuss der Expertinnen und Experten, das Screening von Asylbewerberinnen auf besondere Vulnerabilität und deren Weiterverweisung an Fachberatungsstellen zu verstärken und es als festen Bestandteil standardisierter Protokolle zum Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt in Asylaufnahmeeinrichtungen zu installieren (rm.coe.int/executive-summary-grevio-germany-in-german/1680a8693a).
Der Schattenbericht zur Umsetzung der Istanbul-Konvention in Bezug auf geflüchtete Frauen und Mädchen in Deutschland von PRO ASYL, den Flüchtlingsräten und Prof. Dr. Sabine Hess von der Universität Göttingen (www.proasyl.de/wp-content/uploads/210713_BHP_PA_Parallel_Grevio_deutsch.pdf) zeigt ebenfalls auf, dass geflüchtete Frauen und Mädchen in „vielerlei Hinsicht durchs Raster fallen – sei es bei der Erkennung der Vulnerabilität, im Bereich der Unterbringung, bei der Berücksichtigung geschlechtsspezifischer Asylgründe oder wenn es um psychologische Beratung geht.“ Nach Prof. Dr. Sabine Hess steht das Asyl- und Aufenthaltsrecht an vielen Stellen in einem eklatanten Widerspruch zum Gewaltschutz (www.proasyl.de/pressemitteilung/gefluechtete-frauen-und-maedchen-nur-unzureichend-gegen-gewalt-geschuetzt).
Besonders gefährdete Schutzsuchende – vulnerable Personen – werden dem Bericht nach schon zu Beginn des Asylverfahrens oft gar nicht als solche erkannt, was dazu führt, dass Betroffene oft nicht die angemessene psychosoziale und medizinische Versorgung bekommen, die sie bräuchten, kaum Unterstützung erfahren und nicht den notwendigen asylrechtlichen Schutz erhalten. Darüber hinaus hebt der Schattenbericht hervor, dass der Anteil der Frauen, die aufgrund geschlechtsspezifischer Gewalt Flüchtlingsschutz erhalten, nicht der Realität entspricht. Dies ist dem Bericht zufolge darauf zurückzuführen, dass das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) nicht ausreichend für geschlechtsspezifische Verfolgung sensibilisiert ist. Geschlechtsspezifische Gewalt würde oft nicht zur Flüchtlingsanerkennung führen, weil Gewalt gegen Frauen im Asylverfahren nicht ausreichend thematisiert wird. Frauen müssten aktiv, trauma- und gendersensibel ermutigt werden, von Gewalterfahrungen zu berichten. Jedoch gibt es aus der Praxis wiederholt Hinweise darauf, dass es an einer Sensibilisierung der am Asylverfahren beteiligten Anhörenden und Entscheidenden des BAMF fehlt. So kommt es weiterhin vor, dass geschlechtsspezifische Verfolgung als „Privatsache“ bzw. unpolitisch und damit häufig als asylunerheblich eingestuft wird (www.proasyl.de/wp-content/uploads/210713_BHP_PA_Parallel_Grevio_deutsch.pdf, S. 29). Dies widerspricht dem Asylgesetz und der EU-Qualifikationsrichtlinie 2011/95/EU, die festlegen, dass eine Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe vorliegen kann, wenn sie allein an das Geschlecht anknüpft.
Auch die Allianz der Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW) bezieht sich in ihrem Alternativbericht (April 2023) zur Umsetzung des Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau analog zur Umsetzung der Istanbul-Konvention auf die vorab angeführten Bereiche und fordert in ihrem Alternativbericht, „besonders vulnerable Gruppen frühzeitig zu identifizieren und vorrangig und schnell in geschützten Räumen unterzubringen und Frauen als „soziale Gruppe“ im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention einzustufen, damit sie im Fall von geschlechtsspezifischer Verfolgung und Gewalt (beispielsweise Menschenhandel, Weibliche Genitalverstümmelung, Zwangsverheiratung) Schutz finden“ (www.cedaw-allianz.de/wp-content/uploads/2023/04/CEDAW-Allianz_Alternativbericht-2023-1.pdf).
Mit der Ratifizierung der Istanbul-Konvention handelt Deutschland in dem Bestreben, ein Europa zu schaffen, das frei von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt ist (vgl. Präambel IK). Diese Verpflichtung gilt auch für den Bereich der EU-Außengrenzen, hierzu zählt nach Auffassung der Fragestellenden auch ein ungehinderter Zugang zu einem fairen, regulären Asylverfahren in der EU, in dem die besonderen Schutzbedarfe von Frauen umfassend berücksichtigt und entsprechende Schutzmaßnahmen in der Realität auch umgesetzt werden.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen20
Bei wie vielen Anhörungen von Betroffenen von geschlechtsspezifischer Verfolgung wurden Sonderbeauftrage seit 2021 hinzugezogen (bitte nach Jahren, den 15 wichtigsten Herkunftsstaaten und prozentual gemessen an der Gesamtheit aller Anhörungen mit Frauen aufschlüsseln)?
Sollten nach Ansicht der Bundesregierung für alle Frauen standardmäßig weibliche Anhörerinnen vorgesehen werden, um die Hürden für die Benennung geschlechtsspezifischer Fluchtgründe zu senken, und wenn ja, was plant sie, diesbezüglich zu tun?
Hat die Bundesregierung von Konflikten bezüglich des Schutzes vor Gewalt, der Wohnsitzauflage (§ 12a des Aufenthaltsgesetzes – AufenthG) und der Umsetzung der Istanbul-Konvention Kenntnis, und wenn ja, wie will sie diesen entgegentreten (www.damigra.de/wp-content/uploads/DaMigra_GREVIO-Schattenbericht_2021.pdf, S. 43 ff.)?
Inwiefern brachte die Empfehlung der vorangegangenen Bundesregierung (2020) zum Schutz vor Gewalt, die Wohnsitzauflage auf Antrag kurzfristig aufzuheben, Erleichterungen in der Praxis?
Wann werden die Ergebnisse der Evaluation der seit 2016 bestehenden Wohnsitzregelung nach § 12a AufenthG für Geflüchtete mit einem befristeten Schutzstatus, in der auch die Härtefallregelung im Gewaltschutzfall überprüft werden soll, veröffentlicht (www.bamf.de/SharedDocs/ProjekteReportagen/DE/Forschung/Integration/evaluation-wohnsitzregelung.html?nn=283560)?
Ist die Bundesregierung der Auffassung, dass durch die Ehemindestbestandszeit von drei Jahren (§ 31 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 AufenthG) Probleme für gewaltbetroffene Frauen entstehen, die sich wegen des drohenden Verlustes ihres Aufenthaltsrechts nicht von ihren Partnern trennen können, und wenn ja, welche Änderungen plant sie diesbezüglich?
Welche weiteren Maßnahmen plant die Bundesregierung, um den Schutz von Betroffenen nach Artikel 59 Absatz 2 und 3 IK zu gewährleisten, nachdem die Vorbehalte zu Artikel 59 IK im Februar 2023 aufgehoben wurden?
Welche Kenntnisse hat die Bundesregierung darüber, wie die einzelnen Bundesländer dazu beitragen, dass über den Familiennachzug nachgezogene Frauen, die einen ehegattenabhängigen Aufenthalt erhalten, darüber informiert werden, dass für Betroffene von geschlechtsspezifischer Gewalt auch die Möglichkeit besteht, einen eigenen Asylantrag zu stellen?
Welche Kenntnisse hat die Bundesregierung zur Umsetzung der „geeigneten Maßnahmen“ zur Unterbringung schutzbedürftiger Personen nach § 44 Absatz 2a und § 53 Absatz 3 AsylG in den einzelnen Bundesländern (bitte, soweit möglich, nach Bundesländern differenziert auflisten), was hat sie ggf. unternommen, um entsprechende Kenntnisse zu erwerben (bitte so genau wie möglich darlegen)?
Welche Bundesländer verfügen nach Kenntnis der Bundesregierung seit wann über Landesgewaltschutzkonzepte bezüglich geflüchteter Frauen?
Welche Kenntnisse besitzt die Bundesregierung über die Existenz spezifischer Angebote zur Unterbringung wie abschließbare und separate Schlafräume, abschließbare Sanitäranlagen usw. für geflüchtete Frauen in Erstaufnahmeeinrichtungen und Gemeinschaftsunterkünften?
Welche Kenntnisse hat die Bundesregierung über die Möglichkeiten der Unterbringung von Frauen, die von häuslicher oder sexueller Gewalt betroffen sind, außerhalb von Gemeinschaftsunterkunft oder Erstaufnahmeeinrichtung in den Bundesländern (bitte nach einzelnen Bundesländern aufschlüsseln)
a) als Sofortmaßnahme zum Schutz der Frauen,
b) als langfristige Perspektive?
Welche Kenntnisse hat die Bundesregierung über die Inanspruchnahme von Leistungen von Frauenhäusern durch geflüchtete Frauen seit 2019 (bitte nach Bundesland und Jahr aufschlüsseln)?
Welche Kenntnisse besitzt die Bundesregierung darüber, welches Informationsangebot über den Zugang zu Beratungsstellen für geflüchtete Frauen existiert, und welche Beratungsstellen für geflüchtete Frauen werden durch die Bundesregierung bzw. mit Mitteln des Bundes (mit-)finanziert?
Wie viele Traumazentren existieren nach Kenntnis der Bundesregierung, die sich auf die besondere Situation von geflüchteten Frauen, insbesondere der von Gewalt betroffenen geflüchteten Frauen, spezialisiert haben, und wie ist ihre finanzielle Situation und strukturelle Finanzierung?
Stehen die im Zuge der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems geplanten „Aufnahmeeinrichtungen“ an den EU-Außengrenzen nach Auffassung der Bundesregierung im Widerspruch zu Artikel 4 Absatz 3 IK, und wenn nein, wieso nicht?
Welche Maßnahmen wird die Bundesregierung zur Umsetzung von Artikel 61 IK – Verbot der Zurückweisung – im Zuge der geplanten Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ergreifen, um zu verhindern, dass Opfer von Gewalt gegen Frauen, die des Schutzes bedürfen, unabhängig von ihrem Status oder Aufenthalt unter keinen Umständen in einen Staat zurückgewiesen werden, in dem sie erneut Opfer von Gewalt gegen Frauen werden könnten?
Wie viele Frauen und Mädchen werden nach Kenntnis der Bundesregierung in Libyen in staatlichen und privaten „Detention Centers“ festgehalten (bitte nach Herkunftsland aufschlüsseln, soweit bekannt)?
a) Wie unterscheidet sich nach Kenntnis der Bundesregierung die Situation von Frauen in den libyschen Lagern von der Situation männlicher Gefangener?
b) Welche Kenntnisse hat die Bundesregierung über sexualisierte Übergriffe und sexualisierte Gewalt gegen Frauen in libyschen Lagern?
c) Welche Konsequenzen zieht die Bundesregierung ggf. daraus?
Wie viele Frauen und Mädchen befinden sich nach Kenntnis der Bundesregierung derzeit in Lagern für Geflüchtete auf griechischen Ägäis-Inseln (bitte nach Inseln bzw. Orten aufschlüsseln sowie nach Möglichkeit Angaben zu den wichtigsten Herkunftsländern machen)?
a) Inwieweit hat die Bundesregierung Kenntnisse über sexualisierte Übergriffe gegen geflüchtete Frauen in den sog. Hotspots auf den griechischen Inseln (www.amnesty.ch/de/laender/europa-zentralasien/griechenland/dok/2018/frauen-und-maedchen-wehren-sich-gegen-katastrophale-zustaende-in-fluechtlingslagern)?
b) Welche Konsequenzen zieht sie ggf. daraus?
Welche Kenntnisse hat die Bundesregierung über die Lage von Frauen in den fünf wichtigsten Asylherkunftsländern (bitte in jedem Fall Afghanistan, Türkei, Syrien, Iran, Irak und Somalia berücksichtigen)? Welche Kenntnisse hat sie über die geschlechtsspezifische Verfolgung von Frauen durch welche staatlichen Organe und nichtstaatliche Gruppierungen (bitte ausführlich darstellen und auch auf eventuelle Veränderungen in den letzten Jahren eingehen)?
Welche Angaben kann die Bundesregierung dazu machen, in welchem Umfang in der Entscheidungspraxis des BAMF eine geschlechtsspezifische Verfolgung oder Diskriminierung zur Anerkennung eines Schutzstatus führt (bitte in absoluten und relativen Zahlen angeben und nach Jahren, seit 2010, den zehn wichtigsten Herkunftsländern und staatlicher bzw. nichtstaatlicher Verfolgung differenzieren)?