Bindung der staatlichen Gewalt in internationalen Gewässern und an den Außengrenzen der EU an den Schutz der Menschenwürde und die Grundrechte, an die Genfer Flüchtlingskonvention und die Europäische Menschenrechtskonvention

1. In Artikel 1 Grundgesetz heißt es: „Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt“. Damit ist jedes bundesdeutsche Handeln grundsätzlich an die Menschenwürde und die Menschenrechte gebunden. Völkerrechtliche Verträge (Genfer Flüchtlingskonvention, Europäische Menschenrechtskonvention, Zivilpakt) gestalten diese Grundrechtspositionen aus. Wir gehen davon aus, dass diese Verpflichtung das staatliche Handeln der übrigen Mitglieder der EU bindet. An dieser Begründung hat die Bundesregierung in letzter Zeit Zweifel geäußert (vgl. Bundestagsdrucksache 16/6282)

2. In einer Kleinen Anfrage hatte die Bundestagsfraktion von BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN die Bundesregierung im Sommer 2006 u. a. Folgendes gefragt: „Welcher Staat ist für die Durchführung eines Flüchtlingsanerkennungsverfahrens zuständig, wenn deutsche Grenzschützerinnen bzw. Grenzschützer bei Kontrollen in internationalen Gewässern bzw. in Hoheitsgewässern anderer Staaten Personen aufgreifen, die an Bord um Abschiebungsschutz nachsuchen?“ Diese Frage wollte die Bundesregierung „nicht abschließend beantworten“, denn „die Äußerung eines Asylgesuchs gegenüber deutschen Hoheitsträgern auf einem unter deutscher Flagge fahrenden Schiff, das sich auf Hoher See oder in Hoheitsgewässern anderer Staaten befindet, begründet keine Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland zur Aufnahme des Flüchtlings zwecks Durchführung eines Asylverfahrens. Die Regelungen des deutschen und europäischen Asyl- und Flüchtlingsrechts entfalten ihre Wirkung erst bei territorialem Gebietskontakt, d. h. an der Grenze und im Landesinneren. Gleiches gilt nach ganz überwiegender Staatenpraxis für die Anwendung des Grundsatzes des Non-Refoulement der Genfer Flüchtlingskonvention“. (Bundestagsdrucksache 16/2723, S. 6; vergleiche diesbezüglich auch den auf diese Kleine Anfrage aufbauenden Antrag von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Für eine Initiative der Bundesregierung mit dem Ziel einer humanitären, kohärenten und nachhaltigen Ausrichtung der europäischen Flüchtlingspolitik“, Bundestagsdrucksache 16/3541).

• das Gutachten des Deutschen Instituts für Menschenrechte „Grenzschutz und Menschenrechte. Eine europarechtliche und seerechtliche Studie“ sowie
• die von Amnesty International, dem Forum Menschenrechte und PRO ASYL vorgelegte Studie „Menschen- und flüchtlingsrechtliche Anforderungen an Maßnahmen der Grenzkontrolle auf See“

kommen nun übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass bei Maßnahmen der Migrationskontrolle auf Hoher See bzw. bei entsprechenden Seenotrettungsaktionen vielfach staatliche Hoheitsgewalt ausgeübt wird und damit eine Bindung an die Menschenrechte besteht – einschließlich des Grundsatzes des Non-Refoulements, der nicht nur in der Genfer Flüchtlingskonvention, sondern auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention, den EU-Grundrechten bzw. in den Menschenrechtsabkommen der Vereinten Nationen (VN), wie dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte oder der Anti-Folter-Konvention, verankert ist. Denn auf den kontrollierten Schiffen befinden sich anerkanntermaßen regelmäßig auch Flüchtlinge und andere Menschen, die des internationalen Schutzes bedürfen. Ihnen müsse grundsätzlich Zugang zu einem Verfahren in einem EU-Staat gewährt werden, in dem ihre Schutzbedürftigkeit bzw. ihr Antrag auf internationalen Schutz geprüft wird. Die Praxis des Abfangens auf Hoher See, des unterschiedslosen Zurückweisens von Schutzsuchenden bzw. des Zurückbegleitens dieser Schiffe in ihre Ausgangshäfen außerhalb der EU wäre in diesen Fällen demnach menschenrechtswidrig.

4. In einem an die Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe, Dr. Herta Däubler-Gmelin, gerichteten Schreiben vom 12. November 2007 nimmt das Bundesministerium des Innern (BMI) zu der im Gutachten des Deutschen Instituts für Menschenrechte behaupteten Geltung der Menschenrechte – einschließlich des Grundsatzes des Non-Refoulements – nicht abschließend Stellung.

Das BMI widerspricht darin z. B. nicht der „Bindungswirkung bestimmter Gewährleistungen des internationalen Rechts auch jenseits der Hoheitsgebiete der EU-Mitgliedstaaten“. Es hält diese Bindungswirkung lediglich für „umstritten“, „nicht gesichert“ bzw. „nicht durch eine entsprechende Staatenpraxis gestützt“. In diesem Zusammenhang hält das BMI es für „nicht ausreichend begründet“, dass aus Seenot aufgenommene Personen „in jedem Fall“ in einen Mitgliedstaat gebracht werden müssten bzw. dass Migrantenschiffe „in keinem Fall“ gegen den Willen der Insassen in Drittstaaten geleitet werden dürften.

In dieser undifferenzierten Absolutheit stellt sich das Problem aber gar nicht:

• Zwar gibt es eine ganze Reihe von Fallkonstellationen, in denen eine schutzsuchende Person aufgrund des Refoulement-Verbots zur Prüfung ihres Schutzbegehrens eindeutig in einen Mitgliedstaat verbracht werden muss bzw. in denen es menschenrechtswidrig wäre, ein Schiff zwangsweise in seinen Ausgangshafen zurück zu begleiten.
• Es gibt aber auch weniger eindeutige Fälle.

Das Gutachten des Deutschen Instituts für Menschenrechte hat präzise untersucht, inwiefern bei verschiedenen Abfang-, Such- und Rettungsmaßnahmen Hoheitsgewalt ausgeübt wird und sich damit für die Einsatzkräfte vor Ort eine Bindung an die Menschenrechte ergibt. Die 4-seitige Stellungnahme des BMI wird diesem differenzierten Ansatz des Gutachtens in keiner Weise gerecht. Das BMI versteckt sich vielmehr hinter einer pauschalen Zurückweisung – so, als gäbe es für die Schutzsuchenden deswegen gar keine Ansprüche auf Prüfung ihrer Ersuchen in einem Mitgliedstaat, weil ein solcher Rechtsanspruch nicht in jeder theoretisch denkbaren Fallgestaltung zu bejahen sei.

5. In ihrer Mitteilung „Ausbau von Grenzschutz und -verwaltung an den südlichen Seegrenzen der Europäischen Union“ (KOM (2006) 733 endgültig, S. 11f) hatte die EU-Kommission Ende November 2006 Folgendes angekündigt:

• Vorlage einer Studie zum internationalen Seerecht, in dem „Rechtslücken aufgezeigt“ werden sollten im Hinblick auf die Situation und den Umgang mit Bootsflüchtlingen (diese liegt seit dem 16. Mai 2007 vor (SEC (2007) 691) ist aber leider wenig ergiebig, weil dieses Dokument lediglich eine vorrangig see-, und eben kaum flüchtlings- und menschenrechtliche Zusammenstellung der Kommissionsdienstellen ist);
• Erarbeitung „praktischer Leitlinien“, in denen Folgendes festgelegt werden sollte:
• Rechtsfragen beim Abfangen von Schiffen, auf denen sich nachweislich oder mutmaßlich illegale Einwanderer auf dem Weg in die Europäische Union befinden;
• Umfang der Pflicht zur Nichtzurückweisung/Schutzgewährung für die Mitgliedstaaten aus dem völkerrechtlichen Refoulment-Verbot, wenn unter ihrer Flagge fahrende Schiffe derartige Abfang- , Such- und Rettungsmaßnahmen durchführen;
• Festlegung, welcher Hafen nach einer Rettung auf See oder dem Abfangen eines Schiffs als der für die Landung am besten geeignete anzusehen ist sowie
• Teilung der Verantwortung zur Gewährung von internationalem Schutz zwischen den Mitgliedstaaten, die an dem Abfangen, der Suche und Rettung der um diesen Schutz nachsuchenden Menschen mitgewirkt haben.

Diese Leitlinien sollten – so die EU-Kommission weiter – nicht nur zusammen mit den Mitgliedstaaten, sondern auch „in enger Zusammenarbeit“ mit der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) und dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR), sowie unter Mitwirkung eines breiten Spektrums an Fachleuten ausgearbeitet werden.

Wir fragen die Bundesregierung: