Vorbemerkung der Fragesteller
Seit dem 1. Mai 2008 gilt das Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation, kurz Verbraucherinformationsgesetz (VIG). Schon im ersten Jahr nach Inkrafttreten meldeten die Verbraucherinnen und Verbraucher und ihre Verbände große Schwierigkeiten mit der praktischen Handhabung des Gesetzes. Kritisiert wurden vor allem Kosten, Bearbeitungsdauer der Verbraucheranfragen sowie mangelnde Aussagekraft der Antworten. Als praxisfern und völlig unzureichend erweist sich der Anwendungsbereich des Gesetzes, weil er Fragen zu den Bereichen Finanzdienstleistungen, Gesundheitswesen oder Telekommunikation ausschließt bzw. wegen so genannter Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Auskünfte in erheblichem Maße einschränkt. Deutlich wird aus den bisherigen Erfahrungen auch, dass die vom Gesetzgeber ursprünglich beabsichtigte Transparenz und Offenheit durch das VIG nicht erreicht werden und „schwarze Schafe“ in der Praxis nichts zu fürchten haben, sondern weiter gedeckt werden.
Vorbemerkung der Bundesregierung
Die Sicherstellung sachgerechter und angemessener Markttransparenz und die kontinuierliche Überprüfung verbraucherinformatorischer Regelungen und deren etwa erforderliche Anpassung an sich ändernde Marktverhältnisse und Informationsnachfrage der Verbraucherinnen und Verbraucher ist ein besonderes Anliegen der Bundesregierung. Daher hat die Bundesregierung unter anderem das Gesetz zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation vom 5. November 2007 (BGBl. I S. 2558) auf den Weg gebracht. Mit dem am 9. September 2007 verkündeten Gesetz sind erstmals langjährige Wünsche nach speziell auf die besonderen Bedürfnisse der Verbraucherinnen und Verbraucher und deren Marktumfeld zugeschnittenen Informationsrechten verwirklicht worden. Das Gesetz enthält im Übrigen gegenüber den verschiedenen vorausgegangenen Entwürfen, die – mit Ausnahme des § 40 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB) – nicht verabschiedet worden sind, zahlreiche wichtige Verbesserungen, die den Zugang der Verbraucher zu behördlichen Informationen erleichtert haben. Dies gilt insbesondere im Vergleich mit dem Entwurf eines Verbraucherinformationsgesetzes vom 15. März 2002 (E-VIG 2002 – Bundesratsdrucksache 2010/02).
Diese Verbesserungen betreffen nicht zuletzt die von den Fragestellern in ihrer Vorbemerkung angesprochenen Aspekte (Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, Bearbeitungsdauer, Kosten). So wird durch § 2 Satz 3 VIG nunmehr sichergestellt, dass in den für die Verbraucherinnen und Verbraucher besonders wichtigen Fällen von Rechtsverstößen ein Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht stattfindet. In der Gesetzesbegründung – auch das ist neu – wird nochmals ausdrücklich klargestellt, dass ungünstige Untersuchungsergebnisse nur im Einzelfall schützenswert sind und einen Ausschluss des Informationsanspruchs zur Folge haben können (Bundesratsdrucksache 273/07 S. 24). Demgegenüber findet sich die von den Verbraucherverbänden kritisierte Ausdehnung des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen auf „wettbewerbsrelevante Informationen, die ihrem Wesen nach Betriebsgeheimnissen gleichkommen“, bereits in § 4 Absatz 3 Satz 1 Nummer 5 des E-VIG 2002. Zudem werden bei Rechtsverstößen – anders als in dem oben angeführten Entwurf – gemäß § 6 Absatz 1 Satz 2 VIG von den Verbraucherinnen und Verbrauchern keinerlei Kosten erhoben; eine Auskunftserteilung ist in diesen Fällen gemäß § 2 Satz 1 Nummer 1b VIG zudem auch während laufender Verwaltungsverfahren zulässig. § 2 der – aus verfassungsrechtlichen Gründen nur für Bundesbehörden anwendbaren – Gebührenverordnung vom 24. April 2008 (BGBl. I S. 762) ermöglicht – trotz des gesetzlichen Kostendeckungsprinzips – Gebührenermäßigungen aus sozialen Gründen sowie aus Gründen des öffentlichen Interesses. Das Kostendeckungsprinzip findet sich im Übrigen bereits in § 7 Absatz 1 Satz 1 E-VIG 2002.
Auch die für eine proaktive Öffentlichkeitsarbeit der zuständigen Behörden besonders bedeutsame Vorschrift des § 5 Absatz 1 Satz 2 VIG, durch die eine Veröffentlichung von nach dem VIG nachgefragter Informationen auch unabhängig von einem Antrag ermöglicht wird, so dass unter anderem auch die Veröffentlichung von Acrylamid-Daten durch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit erfolgen konnte, wurde erstmals auf Veranlassung der derzeitigen Bundesregierung Bestandteil des VIG. Auch wurde auf Antrag der Koalition der Fraktionen der CDU/CSU und SPD im VIG die in früheren Entwürfen vorgesehene Bearbeitungsfrist von zwei Monaten durch § 4 Absatz 1 Satz 1 VIG halbiert. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass der in der Vorbemerkung als „praxisfern und völlig unzureichend“ bezeichnete Anwendungsbereich des VIG exakt demjenigen des E-VIG 2002 entspricht.
Auch die Möglichkeiten der Behörden, von sich aus die Öffentlichkeit zu informieren, wurden durch das oben angeführte Gesetz weiter verbessert. So wurde § 40 LFGB zum Beispiel von einer bloßen „Kann-“ in eine „Soll“-Bestimmung umgewandelt. Die zuständigen Behörden sind damit – nach Streichung des § 40 Absatz 4 LFGB a. F. auch nach Verschwinden des betroffenen Produktes vom Markt – zum Beispiel bei Gesundheitsrisiken oder einem nicht unerheblichen Verstoß gegen Kennzeichnungsvorschriften grundsätzlich gehalten, die Öffentlichkeit über die festgestellten Verstöße zu informieren. Eine weitere Verbesserung der Rechtslage zugunsten der Verbraucher ist durch das Gesetz zur Änderung des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches sowie anderer Vorschriften vom 29. Juni 2009 (BGBl. I S. 2205) erreicht worden. Durch dieses Gesetz wurde die Abwägungsklausel des § 40 Absatz 1 Satz 3 LFGB dahingehend verändert, dass in den dort genannten Fällen ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht mehr vorliegen muss, sondern eine „schlichte“ Abwägung der betroffenen Belange ausreicht.
Der Deutsche Bundestag (Bundestagsdrucksache 16/2035) und der Bundesrat (Bundesratsdrucksache 584/06) haben die Bundesregierung um eine Evaluierung des VIG zwei Jahre nach dessen Inkrafttreten, also zum 1. Mai 2010, gebeten. Die Bundesregierung wird die Evaluation des VIG einschließlich des ökonomischen und rechtstatsächlichen Hintergrundes verbraucherinformatorischer Regelungen unter anderem auf einer wissenschaftlich abgesicherten Basis vornehmen. Sie beabsichtigt nicht, den Ergebnissen der Auswertung der von den Ländern und den zuständigen Bundesstellen übermittelten Rohdaten durch die derzeit laufenden wissenschaftlichen Forschungsprojekte im Einzelnen vorzugreifen. Nach einer ersten Analyse sprechen die dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) übermittelten Daten allerdings dafür, dass das VIG von den Behörden vor Ort durchaus verbraucherfreundlich gehandhabt wird. So wurden trotz des teilweise sehr erheblichen Umfangs bestimmter Anfragen lediglich in etwa 16 Prozent der Fälle überhaupt Gebühren erhoben. Nur etwa ein Drittel der Anfragen wurde abgelehnt, und die gesetzlichen Fristen für die Auskunftserteilung konnten in etwa 80 Prozent der Fälle eingehalten werden. Die in der Vorbemerkung der Fragesteller aufgegriffenen „Meldungen der Verbraucherinnen und Verbraucher und ihrer Verbände“, dass bei der praktischen Handhabung des Gesetzes „große Schwierigkeiten“ aufgetreten seien, wird daher von der Bundesregierung nach einer ersten Einschätzung der zur Verfügung stehenden Datenlage nicht geteilt.