Vorbemerkung der Fragesteller
Seit einigen Jahren ist Deutschland Teil internationaler Vereinbarungen zum automatischen Austausch von steuerlichen Informationen zwischen Finanzverwaltungen. Der zwischenstaatliche Informationsaustausch in Steuersachen hat das Ziel, staatliche Behörden im Kampf gegen Steuerhinterziehung und Steuervermeidung zu unterstützen. In den letzten Jahren wurde der traditionelle spontane Informationsaustausch und der Austausch auf Ersuchen mit neuen Standards auf Ebene der OECD, der Europäischen Union (EU) sowie in bilateralen Abkommen der automatische Informationsaustausch über bestimmte Arten von Einkommen und Vermögen (DAC 1/EARL), Finanzkonteninformationen (DAC 2/CRS sowie FATCA), Steuervorbescheiden und vergleichbaren Maßnahmen (DAC 3), und mit länderspezifischen Berichten multinationaler Konzerne (DAC 4) etabliert. Mit der Antwort auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE. veröffentlichte die Bundesregierung im Juni 2020 zum ersten Mal in dieser Form eine nach Ländern aufgefächerte Darstellung von Daten zum steuerlichen Informationsaustausch (Bundestagsdrucksache 19/19985). Demnach besaßen natürliche und juristisch Personen aus Deutschland mindestens 591,3 Mrd. Euro auf ausländischen Konten. Die größten Summen hielten sie auf Konten in Jersey, in der Schweiz und in Luxemburg. Diese Länder zählen laut Tax Justice Network zu den zehn schädlichsten Steueroasen (vgl. https://cthi.taxjustice.net/en/). Aus der Antwort der Bundesregierung wurde ebenfalls ersichtlich, dass die Behörden der Vereinigten Staaten im Zeitraum von 2014 bis 2018 weniger steuerliche Daten lieferten, als sie umgekehrt von deutschen Behörden erhielten (Bundestagsdrucksache 19/19985), was nach Ansicht der Fragesteller insbesondere angesichts der Wirtschaftskraft der Vereinigten Staaten auf eine unzureichende Reziprozität des FATCA-Datenaustauschs hindeutet. Dieser Umstand wurde auch von der OECD aufgegriffen (vgl. https://www.oecd.org/tax/transparency/AEOI-Implementation-Report-2018.pdf). Eine aktuelle transparente Darstellung aggregierter Informationen bietet der Öffentlichkeit und der Wissenschaft Analysemöglichkeiten, um die Wirksamkeit des steuerlichen Informationsaustauschs zu kontrollieren und etwaige Trends auf der Makroebene zu identifizieren.
Die Fragesteller bitten die Bundesregierung, das tabellarische Format der Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage „Andauernde Umsetzung des Informationsaustauschs in Steuersachen (Nachfrage zur Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage auf Bundestagsdrucksache 19/13797)“ auf Bundestagsdrucksache 19/19985 zu verwenden, sodass ein zeitlicher Vergleich mit den in der aktuellen Kleinen Anfrage erbetenen Daten möglich ist.
Vorbemerkung der Bundesregierung
Der Fragesteller ersucht die Bundesregierung mit den Fragen 1 bis 7 um statistische Angaben, die Auskunft über den Umfang des zwischenstaatlichen Informationsaustauschs in Steuersachen geben, der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und anderen Staaten und Gebieten in zurückliegenden Zeiträumen stattgefunden hat. Soweit die Fragen sich nicht bereits auf den Informationsaustausch mit einem konkret benannten Staat beziehen, wird die Bundesregierung gebeten darzulegen, zu welchem Anteil der Informationsaustausch mit einzelnen Staaten und Gebieten zu dem Gesamtumfang des Informationsaustauschs beigetragen hat. Die Bundesregierung kann diese staatenspezifischen Auskünfte in vereinzelten Fällen nicht oder nur eingeschränkt erteilen, um andernfalls unmittelbar drohende, schwerwiegende Nachteile für die zwischenstaatliche Verwaltungszusammenarbeit abzuwenden.
Die deutschen Finanzbehörden leisten zwischenstaatliche Amtshilfe durch Informationsaustausch auf Grundlage von innerstaatlich anwendbaren völkerrechtlichen Vereinbarungen und Rechtsakten der EU (vgl. § 117 Absatz 2 der Abgabenordnung – AO). Der automatische Austausch von Informationen über Finanzkonten nach dem gemeinsamen Meldestandard der OECD (Common Reporting Standard – CRS) erfolgte zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Staaten, hinsichtlich derer in der nachfolgenden Beantwortung keine Auskünfte gemacht werden, auf Grundlage entweder der EU-Amtshilferichtlinie (Richtlinie 2011/16/EU des Rates vom 15. Februar 2011 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung und zur Aufhebung der Richtlinie 77/799/EWG), dem Änderungsprotokoll zu dem Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über Regelungen, die den in der Richtlinie 2003/48/EG des Rates im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen festgelegten Regelungen gleichwertig sind (Abkommen EU-CH), dem Änderungsprotokoll zu dem Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik San Marino über Regelungen, die denen der Richtlinie 2003/48/EG des Rates im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen gleichwertig sind (Abkommen EU-SM), oder der Mehrseitigen Vereinbarung zwischen den zuständigen Behörden über den automatischen Austausch von Informationen über Finanzkonten (Mehrseitige Vereinbarung), die ihrerseits auf dem Übereinkommen vom 25. Januar 1988 über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen in der durch das Protokoll vom 27. Mai 2010 geänderten Fassung (Übereinkommen) fußt (vgl. Artikel 6 des Übereinkommens). Der automatische Austausch von Informationen zu verbindlichen Auskünften, verbindlichen Zusagen und Vorabzusagen zu Verrechnungspreisen (Tax Rulings) bestimmt sich nach der Richtlinie (EU) 2015/2376 vom 8. Dezember 2015 (DAC 3) zur Änderung der EU-Amtshilferichtlinie.
Die Vertraulichkeit bildet einen fundamentalen Grundsatz der zwischenstaatlichen Amtshilfe durch Informationsaustausch im Steuerbereich und folgt dem Prinzip der Gegenseitigkeit.
Sämtliche dem Informationsaustausch zugrundeliegenden Abkommen, Übereinkommen und EU-Rechtsakte enthalten spezifische Bestimmungen, die dem Schutz der Vertraulichkeit dienen. Für den Informationsaustausch, der aufgrund der vorstehend konkret genannten Rechtsgrundlagen durchgeführt wurde, sind dies im Einzelnen:
- Artikel 16 der EU-Amtshilferichtlinie, umgesetzt in § 19 des Gesetzes über die Durchführung der gegenseitigen Amtshilfe in Steuersachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 26. Juni 2013 – EU-Amtshilfegesetz (BGBl. I S. 1809)
- Artikel 6 Absatz 1 bis 3 des Abkommens EU-CH
- Artikel 6 Absatz 3 bis 5 des Abkommens EU-SM
- § 5 Absatz 1 der Mehrseitigen Vereinbarung i. V. m. Artikel 22 Absatz 1 und 2 des Übereinkommens, in innerstaatliches Recht umgesetzt mit dem Gesetz zu der Mehrseitigen Vereinbarung vom 29. Oktober 2014 zwischen den zuständigen Behörden über den automatischen Austausch von Informationen über Finanzkonten vom 21. Dezember 2015 (BGBl. II S. 1630) bzw. dem Gesetz zu dem Übereinkommen vom 25. Januar 1988 über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen und zu dem Protokoll vom 27. Mai 2010 zur Änderung des Übereinkommens über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen vom 16. Juli 2015 (BGBl. II S. 966).
Die genannten Vertraulichkeitsbestimmungen dienen außer dem Schutz der berechtigten Interessen der von dem Informationsaustausch konkret betroffenen Personen (internationales Steuergeheimnis) auch der Gewährleistung der effektiven Arbeitsweise der beteiligten Steuerverwaltungen. Vor diesem Hintergrund unterliegen auch Metadaten über den Informationsaustausch (unter anderem Angaben zur Quantität und qualitativen Bewertung des Austausches, die sich auf einzelne Austauschbeziehungen zurückführen lassen, einschließlich dahingehender aggregierter statistischer Daten), die nicht eine konkrete Person betreffen, der Vertraulichkeit. Die Offenlegung dieser geschützten Informationen darf, von multilateral vereinbarten Verfahren wie den Peer Review-Prozessen abgesehen, nur erfolgen, wenn die der Offenlegung zugrundeliegenden Informationen nicht direkt oder indirekt mit einem Steuerpflichtigen in Verbindung gebracht werden können und im Vorfeld der Offenlegung mit den Staaten und Gebieten, die von ihr betroffen sind, das Einvernehmen erzielt worden ist, dass die Offenlegung die Arbeitsweise der jeweiligen Steuerverwaltungen nicht beeinträchtigt.
Soweit zu einzelnen Staaten oder Gebieten in der nachfolgenden Beantwortung keine Angaben gemacht werden, haben diese Staaten oder Gebiete unter Berufung auf die Geheimhaltungsbestimmung der jeweils einschlägigen Rechtsgrundlage für den Informationsaustausch der Offenbarung der Angaben im Rahmen der Beantwortung der vorliegenden Kleinen Anfrage des Deutschen Bundestages ausdrücklich widersprochen. In anderen Fällen hat der jeweilige Staat der Offenbarung nur unter näheren Bedingungen zugestimmt, die in der nachfolgenden Beantwortung angegeben sind. Einzelne Staaten stimmten der Offenbarung an den Deutschen Bundestag nur insofern zu, als die Beantwortung nicht öffentlich erfolgt und die Auskünfte als Verschlusssache nur einem begrenzten Personenkreis zur Einsicht gegeben werden. In diesen Fällen werden die konkreten Einzelangaben mit entsprechender Einstufung als „VS – Vertraulich“ an die Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages übersandt.*
Die Beachtung der Geheimhaltungsbestimmungen ist grundlegende Voraussetzung für die Bereitschaft der Staaten, an dem zwischenstaatlichen Informationsaustausch teilzunehmen. Die Vertraulichkeit gewährleistet damit eine effektive Amtshilfe, die wiederum den in Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes verankerten Grundsatz der Gleichmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit der Besteuerung durchsetzt. Würde die Bundesrepublik Deutschland die geltenden Vertraulichkeitsregeln nicht respektieren, indem es dem explizit zum Ausdruck gebrachten Geheimhaltungsinteresse ihrer Partnerstaaten zuwiderhandelt, würde die Kooperationsbereitschaft dieser Partner und mutmaßlich aller teilnehmenden Staaten und Gebiete massiv beeinträchtigt. Die langjährigen Anstrengungen zur Bekämpfung von Steuerflucht und Steuervermeidung durch die Mittel der internationalen Zusammenarbeit würden auf diese Weise unmittelbar konkret gefährdet.
Die Bundesregierung ist sich des verfassungsrechtlich verankerten Informationsrechts des Deutschen Bundestages bewusst. Nach Auffassung der Bundesregierung erlauben die nachfolgenden Angaben, die nahezu lückenlos die gestellten Fragen beantworten, dem Fragesteller, sich einen umfassenden Eindruck von dem Handeln der Bundesregierung zu machen und auf dieser Grundlage parlamentarische Kontrolle auszuüben. Die umfassenden Angaben erlauben es dem Fragesteller nach Meinung der Bundesregierung außerdem, Feststellungen zu etwaigen Entwicklungen der Angaben im mehrjährigen Vergleich zu treffen. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass nur einzelne Angaben zurückgehalten werden, stünde die erhebliche Belastung für die bilateralen Beziehungen infolge ihrer zustimmungswidrigen Offenlegung in keinem angemessenem Verhältnis zu dem dadurch möglichen Erkenntnismehrgewinn.