Fakten und Positionen der Bundesregierung zum Mittelabfluss des Eingliederungstitels für das Zweite Buch Sozialgesetzbuch im Jahr 2006
auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Sabine Zimmermann, Kornelia Möller, Dr. Barbara Höll, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung der Fragesteller
Nachdem im Jahr 2005 über 40 Prozent des Eingliederungstitels im Bereich SGB II, in dem die Mittel für aktive Arbeitsmarktpolitik bereitgestellt werden, nicht abgeflossen sind, mehren sich nun auch für das Jahr 2006 die Hinweise, dass wieder erhebliche Teile des Eingliederungstitels auf Kosten der Erwerbslosen nicht ausgeschöpft werden.
Die 2003 verabschiedeten Hartz-Gesetze sehen neben dem Fordern aber das Fördern als zentralen Bestandteil der Reformen vor. Dafür bilden die Mittel des Eingliederungstitels die finanzielle Grundlage. Nicht zuletzt daran, wie diese für die Förderung und Eingliederung der Erwerbslosen genutzt werden, zeigt sich, wie ernst das Fördern gemeint ist. Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass hinsichtlich des Förderns erhebliche Mängel bestehen. So seien mit rund einem Drittel der Arbeitsuchenden keinerlei strategische Gespräche geführt worden, obwohl sie bereits durchschnittlich seit 7 Monaten Leistungen bezogen haben. Hinzu kommt, dass ein zentrales Element der Arbeit der Grundsicherungsträger sog. Ein-Euro-Jobs sind, obwohl sie dem Gesetz nach nur nachrangig zu anderen Instrumenten zu erfolgen haben.
Im Gegenzug zur nicht ausreichenden Förderung wird der Ansatz des Forderns immer weiter forciert. Im Fortentwicklungsgesetz zum SGB II wurden die Sanktionen für vermeintliche Pflichtverletzungen erheblich verschärft, und die Debatten über einen angeblichen Leistungsmissbrauch reißen nicht ab.
In einer Kleinen Anfrage der Fraktion DIE LINKE. (Bundestagsdrucksache 16/375) hat die Bundesregierung bezüglich des schlechten Mittelabflusses in 2005 darauf hingewiesen, dass dies auf Anlaufschwierigkeiten von Hartz IV zurückzuführen sei. Diese Begründung kann für das Jahr 2006 kaum gelten.
Vor diesem Hintergrund ergeben sich für uns Fragen zu Fakten und Positionen der Bundesregierung zum Mittelabfluss des Eingliederungstitels für das SGB II in diesem Jahr.
Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom 8. Dezember 2006 übermittelt.
Die Drucksache enthält zusätzlich – in kleinerer Schrifttype – den Fragetext.
Fragen und Antworten11
Wie hoch ist die Mittelbindung im Eingliederungstitel des SGB II für das Jahr 2006 in absoluten und in relativen Zahlen nach aktuellem Stand (bitte nach Bund und Ländern sowie nach arbeitsmarktpolitischen Instrumenten und Eingliederungshilfen aufgegliedert)?
Die Bewirtschaftungsergebnisse der Agenturen für Arbeit sind in Anlage 1 und 2, getrennt nach Bund und Ländern sowie nach arbeitsmarktpolitischen Instrumenten dargestellt. Bezogen auf das vor Ort eingestellte Bewirtschaftungssoll in Höhe von 4,72 Mrd. Euro sind bundesweit mit Stand 31. Oktober 2006 3,90 Mrd. Euro bzw. 85,3 Prozent gebunden.
Zum Bindungsstand der zugelassenen kommunalen Träger liegen die Informationen nicht in diesem Detailgrad vor. Das Gesamtbudget für diese 69 Kreise und kreisfreien Städte beträgt rd. 671 Mio. Euro, wovon nach Aussagen der Träger rd. 646 Mio. Euro bzw. rd. 96 Prozent bereits gebunden sind.
Wie bewertet die Bundesregierung den Stand der Mittelbindung in Bezug auf ihr selbst aufgestelltes Ziel, für Arbeitsuchende den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern?
Die in der Antwort zu Frage 1 genannten Zahlen zur Mittelbindung lassen eine Bewertung nur unter Vorbehalt zu, da dass Vergleichsjahr 2005 gleichzeitig das Startjahr des SGB II war. Der Stand der Mittelbindung liegt, gemessen an den Erfahrungen im SGB III, geringfügig unter dem jahreszeitlich üblichen Rahmen. Dies ist vermutlich damit zu begründen, dass die vorläufige Haushaltsführung bis August diesen Jahres die Träger zu einem vorsichtigeren Ausgabeverhalten veranlasst hat.
Die oben genannten Werte geben den Stand zum Ende Oktober wieder und es ist davon auszugehen, dass in den letzten beiden Monaten die Bindungen noch weiter deutlich steigen.
Worin sieht die Bundesregierung die Ursachen für den nicht erfolgten Mittelabfluss 2006? Gibt es einen Unterschied zwischen Ost und West, und wenn ja, wie wird er erklärt?
Wie hoch der Mittelabfluss im Jahr 2006 tatsächlich ist, kann erst nach Abschluss des Jahres ermittelt werden.
Bereits jetzt ist zu erkennen, dass der Mittelabfluss im Osten Deutschlands (inkl. Berlin) höher ist, als im Westen. Zum 31. Oktober 2006 waren in Ostdeutschland 90 Prozent und in Westdeutschland 82 Prozent der Eingliederungsmittel gebunden. Traditionell verzeichnet der Osten Deutschlands eine höhere Ausschöpfungsquote. Die Gründe liegen u. a. in einem höheren Problemdruck auf Grund der ungünstigeren Arbeitsmarktlage.
Sieht die Bundesregierung einen Zusammenhang zwischen der qualifizierten Sperre von 1,1 Milliarden des Eingliederungstitels und der Mittelbindung? Wie bereits in Frage 2 dargestellt, führte hauptsächlich die vorläufige Haushaltsführung zu einem vorsichtigeren Bewilligungs- und Ausgabeverhalten der SGB-II-Träger. Die qualifizierte Sperre des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages schränkte den Handlungsspielraum der Träger zwar zusätzlich ein. Durch den überregionalen Ausgleich des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales sowie die Entsperrung eines Teils der Mittel konnten die im August gemeldeten Bedarfe der Träger jedoch ab September gedeckt werden.
Wie bereits in Frage 2 dargestellt, führte hauptsächlich die vorläufige Haushaltsführung zu einem vorsichtigeren Bewilligungs- und Ausgabeverhalten der SGB-II-Träger. Die qualifizierte Sperre des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages schränkte den Handlungsspielraum der Träger zwar zusätzlich ein. Durch den überregionalen Ausgleich des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales sowie die Entsperrung eines Teils der Mittel konnten die im August gemeldeten Bedarfe der Träger jedoch ab September gedeckt werden.
Inwiefern ist es von der Bundesregierung beabsichtigt, die nicht abgeflossenen Mittel in den Bundeshaushalt zurückzuführen, und wenn ja, zu welchem Anteil? Für welchen Zweck sollen diese Mittel verwandt werden?
Die vom Parlament mit dem Haushaltsplan erteilten Ermächtigungen zur Leistung von Ausgaben stehen nach dem Haushaltsgrundsatz der zeitlichen Bindung grundsätzlich nur bis zum Ende des laufenden Haushaltsjahres zur Verfügung. Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen für sogenannte übertragbare Ausgaben. Hierunter fallen auch die im Eingliederungstitel veranschlagten Mittel.
Die Regelung des § 46 Abs. 3 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch sieht im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende eine Übertragbarkeit nicht verausgabter Mittel des Gesamtintegrationsbudgets (Budget für Eingliederungsleistungen und Verwaltungskosten) eines Jahres auf das Folgejahr vor. Dabei können die Hälfte der nicht verausgabten Mittel, aber maximal 10 Prozent der Ansätze übertragen werden. Ziel der Regelung ist, einem unwirtschaftlichen Ausgabeverhalten insbesondere am Jahresende entgegenzuwirken.
Voraussetzung für die Übertragbarkeit nicht abgeflossener Mittel ist, dass auf Bundesebene Ausgabereste in entsprechender Höhe gebildet werden. Der maximale Betrag übertragbarer Mittel wird dabei im Rahmen der Rechnungslegung zum Bundeshaushalt ermittelt. Inwieweit im Jahr 2006 beim Eingliederungstitel übertragbare Mittel entstehen, hängt dabei unter anderem auch von dem Vollzug des Einzelplans des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales insgesamt ab.
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales als bewirtschaftende Stelle entscheidet in Abstimmung mit dem Bundesministerium der Finanzen darüber, in welcher Höhe Ausgabereste gebildet und damit die rechtliche Grundlage für die Übertragbarkeit geschaffen werden. Um gebildete Ausgabereste im Jahresverlauf 2007 tatsächlich in Anspruch nehmen zu können, sind erstens ein konkreter zusätzlicher Mittelbedarf nachzuweisen und zweitens Einsparungen an anderer Stelle in gleicher Höhe zu erzielen.
Beabsichtigt die Bundesregierung in diesem Zusammenhang den ARGEn bzw. optierenden Kommunen vor Ort anteilig 2007 in den Haushalt zurückzugeben, und wenn ja, in welcher Höhe?
Die Fragen 5 und 6 werden gemeinsam beantwortet: Die vom Parlament mit dem Haushaltsplan erteilten Ermächtigungen zur Leistung von Ausgaben stehen nach dem Haushaltsgrundsatz der zeitlichen Bindung grundsätzlich nur bis zum Ende des laufenden Haushaltsjahres zur Verfügung. Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen für sogenannte übertragbare Ausgaben. Hierunter fallen auch die im Eingliederungstitel veranschlagten Mittel.
Die Regelung des § 46 Abs. 3 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch sieht im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende eine Übertragbarkeit nicht verausgabter Mittel des Gesamtintegrationsbudgets (Budget für Eingliederungsleistungen und Verwaltungskosten) eines Jahres auf das Folgejahr vor. Dabei können die Hälfte der nicht verausgabten Mittel, aber maximal 10 Prozent der Ansätze übertragen werden. Ziel der Regelung ist, einem unwirtschaftlichen Ausgabeverhalten insbesondere am Jahresende entgegenzuwirken.
Voraussetzung für die Übertragbarkeit nicht abgeflossener Mittel ist, dass auf Bundesebene Ausgabereste in entsprechender Höhe gebildet werden. Der maximale Betrag übertragbarer Mittel wird dabei im Rahmen der Rechnungslegung zum Bundeshaushalt ermittelt. Inwieweit im Jahr 2006 beim Eingliederungstitel übertragbare Mittel entstehen, hängt dabei unter anderem auch von dem Vollzug des Einzelplans des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales insgesamt ab.
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales als bewirtschaftende Stelle entscheidet in Abstimmung mit dem Bundesministerium der Finanzen darüber, in welcher Höhe Ausgabereste gebildet und damit die rechtliche Grundlage für die Übertragbarkeit geschaffen werden. Um gebildete Ausgabereste im Jahresverlauf 2007 tatsächlich in Anspruch nehmen zu können, sind erstens ein konkreter zusätzlicher Mittelbedarf nachzuweisen und zweitens Einsparungen an anderer Stelle in gleicher Höhe zu erzielen.
Wie bewertet die Bundesregierung die Möglichkeit, die nicht ausgeschöpften Mittel für eine Startfinanzierung zum Ausbau öffentlicher Beschäftigung in Form von sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätzen zu nutzen, deren positiver Nutzen zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit momentan von vielen relevanten gesellschaftlichen Gruppen diskutiert wird?
Im Jahr 2006 nicht verausgabte Mittel sind grundsätzlich bis zu einer gewissen Höhe in das Folgejahr übertragbar (vgl. Frage 6), aber weiter an den bisherigen Ausgabezweck gebunden. Im Rahmen der bestehenden Deckungsfähigkeit dienen Einsparungen beim Ansatz für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit zur Deckung von Mehrausgaben beim Ansatz für Arbeitslosengeld II.
Inwiefern beabsichtigt die Bundesregierung, dauerhaft Mittel aus dem Eingliederungstitel zur Deckung des Arbeitslosengeld-II-Ansatzes zu nutzen?
Der vom Deutschen Bundestag in 2./3. Lesung verabschiedete Bundeshaushalt für das Jahr 2007 sieht vor, dass Einsparungen beim Eingliederungstitel bis zur Höhe von einer Mrd. Euro zur Deckung von Mehrausgaben beim Ansatz für Arbeitslosengeld II dienen können. Eine Entscheidung über die Deckungsfähigkeit von Haushaltsansätzen in den Folgejahren obliegt dem Haushaltsgesetzgeber.
Welche konkreten Maßnahmen zur Verbesserung des Mittelabflusses plant die Bundesregierung – insbesondere vor dem Hintergrund der besonderen Bedeutung von Eingliederungsmaßnahmen zur Bekämpfung einer sich verfestigenden Langzeitarbeitslosigkeit? Welche Möglichkeiten sieht sie, die ARGEn bzw. Optionskommunen vor Ort zu unterstützen?
Die Entscheidungsträger der jeweiligen Agenturen für Arbeit und der kommunalen Träger bzw. der in deren Auftrag tätigen Arbeitsgemeinschaften entscheiden eigenständig über die optimale Zusammensetzung ihrer Förderungs- und Eingliederungsaktivitäten. Die Bundesregierung plant nicht, in diese Prozesse über zentrale Vorgaben einzugreifen und sieht auch durch den Mittelabfluss in diesem Jahr keine Begründung dazu gegeben.
Wie viele Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und wie viele Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung (sogenannte Ein-Euro-Jobs) gab bzw. gibt es seit 2004 jährlich? Wie viel kosten für die Grundsicherungsträger Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Vergleich zu Ein-Euro-Jobs (durchschnittlich)? Inwiefern haben die geringeren Kosten für Ein-Euro-Jobs einen Einfluss auf den Mittelabfluss?
Die Anzahl der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen – ABM – und Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung – AGH – (von der Bundesregierung als Zusatzjobs bezeichnet, die von den Fragestellern verwandte Bezeichnung der Ein-Euro-Jobs wird von der Bundesregierung wegen ihres irreführenden Inhalts nicht verwandt) kann der Anlage 3 entnommen werden.
Aussagen zu einem durchschnittlichen Vergleich der Kosten für ABM und Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung sind nicht in einem inhaltlich belastbaren Maße möglich. Ursächlich hierfür sind insbesondere Unschärfen bei der Zurechnung der jeweiligen Kosten einer Maßnahme zu einem Haushaltsjahr bei ABM und AGH. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sich die Kosten für ABM aus einem Lohnkosten- und einem Trägerkostenzuschuss zusammensetzen, die Kosten für Arbeitsgelegenheiten hingegen die Trägerkosten und die Mehraufwandsentschädigung beinhalten.
Soweit mit der Fragestellung ein Vergleich angestellt werden soll, der neben den aus dem Eingliederungstitel finanzierten Kosten auch die Fortzahlung von Arbeitslosengeld II sowie die Kosten für Unterkunft und Heizung einbezieht, die bei einer ABM-Förderung ganz oder teilweise entfallen, so liegen belastbare Zahlen derzeit noch nicht vor.
Der Mittelabfluss wird infolge der wesentlich höheren Fallzahlen bei Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante nicht beeinflusst. Überdies ist nach Auffassung der Bundesregierung ein möglichst vollständiger Mittelabfluss nicht Selbstzweck, sondern nur im Kontext mit einem möglichst effizienten und arbeitsmarktlich sinnvollen Einsatz der Mittel zu verstehen. Sowohl ABM als auch AGH sind insoweit in jedem Einzelfall gegenüber anderen arbeitsmarktpolitischen Hilfen „ultima ratio“ und nur insoweit einzusetzen, als andere Instrumente nicht zu einer wirksamen Eingliederung beitragen können.
Wie hoch sind seit 2005 die durchschnittlichen jährlichen Eingliederungsmittel pro erwerbsfähigen Hilfebedürftigen? Wie hoch waren sie pro registrierten Arbeitslosen in den Jahren 2003 und 2004?
Die durchschnittlichen jährlichen Ausgaben für Eingliederungsmittel auf erwerbsfähige Hilfebedürftige umzurechnen, ist methodisch nicht sinnvoll, da nicht alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen und als Teilnehmer an Maßnahmen in Betracht kommen (z. B. Schüler, Personen, denen aus Gründen gemäß § 10 SGB II keine Arbeit zumutbar ist).
Die Ausgaben für 2003 und 2004 allein auf Arbeitslose zu beziehen, ist ebenso nicht zweckmäßig, da bei dieser Betrachtung die Teilnehmer in Eingliederungsmaßnahmen außen vor blieben, die i. d. R. für die Dauer der Teilnahme an der Maßnahme nicht arbeitslos sind.
Es wird daher im Folgenden das Verhältnis von Ausgaben zu Teilnehmern und potentiellen Teilnehmern in Eingliederungsmaßnahmen (Summe aus Arbeitslosen und Teilnehmern) dargestellt. Die dafür erforderlichen Daten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit sind den Eingliederungsbilanzen nach § 11 SGB III bzw. § 54 SGB II für das Bundesgebiet der Jahre 2003 bis 2005 entnommen.
Die Ergebnisse zwischen den Rechtskreisen SGB III und SGB II sind nur bedingt vergleichbar. Die Ursachen dafür sind:
- Der Eingliederungstitel im Rechtskreis SGB III wird geplant, d. h. die Arbeitsagenturen stellen ihre Bedarfe für arbeitsmarktpolitische Instrumente in den Haushalt der BA ein. Das Budget des Eingliederungstitels SGB II wird nach dem Anteil der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen im Rahmen der Eingliederungsmittel-Verordnung verteilt.
- Startjahreffekt 2005 im SGB II: In den ersten Monaten nach Inkrafttreten des SGB II haben der Aufbau und die Konsolidierung der neuen Organisationsstrukturen sowie die Leistungsgewährung im Vordergrund gestanden. Förderstrukturen mussten zunächst auf- und ausgebaut werden, so dass die Förderung der Teilnehmer erst verzögert anlaufen konnte.
- Die für 2005 ausgewiesenen Kosten beinhalten nur die aus dem Eingliederungsbudget der Arbeitsgemeinschaften finanzierten Teilnahmekosten. Die bei verschiedenen Maßnahmen weiter zu gewährenden monatlichen Geldleistungen an die Bedarfsgemeinschaft werden bei dieser Berechnung nicht berücksichtigt.
- Zahlungsverpflichtungen, die vor dem 1. August 2004 begründet wurden, hat die BA im Jahr 2005 zu Lasten ihres Haushalts (SGB III) ausfinanziert. Der Bund hat diese Ausgaben pauschal in Höhe von 558,2 Mio. Euro erstattet. In den SGB-II-Ausgaben 2005 der Eingliederungsbilanz ist dieser Betrag somit nicht enthalten.
Die in Anlage 4 hierzu dargestellten Ausgaben pro Teilnehmer bzw. Arbeitslose und Teilnehmer enthalten keine Aussage zu den eingesetzten Instrumenten und deren Wirkung.