Marktmissbrauch und Manipulation der Strompreise
auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Rolf Hempelmann, Hubertus Heil (Peine), Ulrich Kelber, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der SPD
Vorbemerkung der Fragesteller
Im Jahr 2002 wurde die European Energy Exchange AG (EEX) mit Sitz in Leipzig gegründet. Nach eigenen Aussagen ist die EEX ein international aufgestellter europäischer Marktplatz für Energie und energienahe Produkte. Die Teilnehmer können über einen offenen, gleichberechtigten und kostengünstigen elektronischen Zugang an der umsatzstärksten und teilnehmerstärksten Energiebörse Europas handeln. Die EEX betreibt Spotmärkte für Strom, Gas und Emissionsrechte sowie einen Terminmarkt, an dem Futures und Optionen auf Strom, Gas, Emissionsrechte und Kohle gehandelt werden können. Die EEX ist eine Börse nach dem deutschem Börsengesetz und ein geregelter Markt im Sinne der MiFID (Markets in Financial Instruments Directive). Die EEX hat als Börsenorgane den Börsenrat, die Börsengeschäftsführung, Handelsüberwachungsstelle und den Sanktionsausschuss.
Die EEX unterliegt zwar dem deutschen Börsenrecht, nicht aber dem Wertpapierhandelsgesetz. Ein Verbot zum Beispiel von Insiderhandel gibt es somit im Stromspothandel nicht.
Die Strombörse wirkt auch preisbestimmend für die Direktvermarktung mit gewerblichen Sonderverträgen, für den allgemeinen Stromhandel und die Termingeschäfte. Eine unzureichende Kontrolle der Preisbildung an der Strombörse schlägt somit auf den allgemeinen Strompreis durch.
Grundlage eines Kartellverfahrens der EU-Kommission gegen ein führendes Energieunternehmen war der Verdacht der Angebotsverknappung am Stromspotmarkt mit dem Ziel, die Preise in die Höhe zu treiben. Das Verfahren führte zu einer Veräußerung von rund 20 Prozent der Erzeugungskapazitäten. Strafrechtliche Folgen gab es nicht, da es keinen Verbotstatbestand für ein solches Verhalten gibt.
Seit September 2009 kooperiert die Leipziger Strombörse EEX mit dem französischen Partner Powernext. Der deutsche Spotmarkt für Strom ist nach Paris verlagert worden und unterliegt seither auch nicht mehr dem deutschen Börsenrecht. Die bislang zuständige sächsische Börsenaufsicht hat ihre Zuständigkeit verloren. Die an ihre Stelle getretene französische Börsenaufsicht hat keine Zuständigkeit für den Handel im Ausland. Der Börsenhandel für den Spotmarkt Elektrizität ist seither ohne Aufsicht im rechtsfreien Raum.
Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vom 16. Dezember 2010 übermittelt.
Die Drucksache enthält zusätzlich – in kleinerer Schrifttype – den Fragetext.
Fragen und Antworten16
Plant die Bundesregierung eine Anpassung des Aufsichtsrechts, um den Stromspotmarkt wieder dem deutschen Börsenrecht und einer behördlichen Aufsicht zu unterwerfen?
Die Bundesregierung geht davon aus, dass die geplante Verordnung zur Integrität und Transparenz der Energiemärkte, deren Entwurf die Europäische Kommission kürzlich vorgelegt hat, den Stromspotmarkt einem umfassenden Regelungsregime unterwirft. Die Verordnung soll europaweit einheitlich geltende Vorschriften zu Insiderhandel und Marktmanipulation enthalten und ein europaweites Aufsichtsregime schaffen. Daneben plant die Bundesregierung auch in Deutschland Verbesserungen der behördlichen Aufsicht. Die Beobachtung der börslichen wie außerbörslichen Märkte soll die Markttransparenzstelle für den Großhandel mit Strom und Gas beim Bundeskartellamt übernehmen, die die Bundesregierung in ihrem Energiekonzept beschlossen hat.
Ist das System des Stromspotmarkts gegen eine Preismanipulation durch Angebotsverknappung wirksam geschützt, und wenn nein, was unternimmt die Bundesregierung, um solche Preismanipulationen zu unterbinden?
Grundsätzlich können Preismanipulationen durch Angebotsverknappungen marktbeherrschender Unternehmen auf den Strommärkten mit den bestehenden Mitteln des Kartellrechts geahndet werden. Zur Zeit führt das Bundeskartellamt eine Sektoruntersuchung betreffend die Stromerzeugungsmärkte und Stromgroßhandelsmärkte durch. Der Bericht zur Sektoruntersuchung wird Anfang 2011 vorgestellt. Die geplante Markttransparenzstelle beim Bundeskartellamt soll darüber hinaus eine laufende Marktbeobachtung durchführen können (Echtzeitkontrolle). Damit wird die zeitnahe Aufdeckung möglicher Verstöße – gegenüber einer nachträglichen Kontrolle mit Zeitverzug – ermöglicht.
Ist nach Ansicht der Bundesregierung auf dem Stromspotmarkt eine ausreichende Markttransparenz gegeben, und wenn nein, was unternimmt die Bundesregierung, um diese herzustellen?
Welche Funktion und Aufgaben wird die von der Bundesregierung einzurichtende Markttransparenzstelle in Bezug auf den Stromspotmarkt bekommen?
Die Fragen 3 und 4 werden gemeinsam beantwortet.
Die Bundesregierung wird den Wettbewerb auf allen Großhandelsmärkten für Strom und Gas durch die zeitnahe Sicherung einer transparenten und ordnungsgemäßen Preisbildung stärken. Die geplante Markttransparenzstelle soll vollständige Informationen über das Marktgeschehen erhalten. Sie soll laufend relevante Handels-, Erzeugungs- und Nachfragedaten erheben, sammeln und darauf analysieren, ob Anhaltspunkte für unerlaubtes Verhalten (Verstöße gegen Wettbewerbs-, Finanzmarkt- und Börsenrecht) bestehen. Dessen Aufdeckung, Verhinderung und Verfolgung wird dadurch erleichtert. Zuständig für die genaue Untersuchung von Verdachtsfällen sowie die Durchsetzung von Sanktionen sind die in den entsprechenden Gesetzen bestimmten Aufsichtsbehörden. Die Markttransparenzstelle wird die zuständigen Aufsichtsbehörden informieren und ihnen die nötigen Daten zur Verfügung stellen.
Beabsichtigt die Bundesregierung, das Verbot des Insiderhandels an der Strombörse allumfassend zu regeln?
Die Verordnung zur Integrität und Transparenz der Energiemärkte wird nach dem aktuellen Entwurf der Europäischen Kommission umfassende Regelungen enthalten, die Insiderhandel in den Energiegroßhandelsmärkten maßgeschneidert verbieten werden.
Wie bewertet die Bundesregierung den Code of Conduct der EEX in Bezug auf den Insiderhandel, und wie bewertet die Bundesregierung das ausdrückliche Fehlen des Verbots von Insiderhandel im Code of Conduct?
Der „Code of Conduct“ der EEX verbietet es Börsenteilnehmern und ihren Börsenhändlern unter anderem, marktrelevante Informationen in Missbrauchsabsicht zurück zu halten, wenn sie damit gegen gesetzliche Veröffentlichungspflichten verstoßen. Er dient insoweit als funktionales Äquivalent für gesetzliche Insiderhandelsverbote auf dem Spotmarkt.
Wie bewertet die Bundesregierung die Auswirkungen der Spotmarktpreise für Strom auf den außerbörslichen Handel und den Terminmarkt?
Börsliche Spotmarktpreise haben eine Referenzfunktion auch für den außerbörslichen Spothandel (OTC – Over the Counter). Es dürfte auch Interdependenzen zwischen den Spotmarktpreisen für Strom und den Terminmärkten geben. Diese sind allerdings weniger stark, da die Preisbildung auf den Terminmärkten gegenüber den Spotmärkten zusätzlichen Einflussfaktoren unterliegt.
Welche Auswirkungen hat ein manipulierter Preis im Spotmarkt auf den Endkundenpreis?
Entlang der Wertschöpfungskette (von der Stromerzeugung über den Stromhandel und dessen Weiterverteilung bis hin zur Belieferung von Endkunden) nimmt der Spotmarkthandel von Strom eine wichtige Rolle ein. Er bildet vielfach den Ausgangspunkt für die Preisbildung auf den nachgelagerten Wertschöpfungsstufen.
Welche marktbezogenen und gesamtwirtschaftlichen Folgen sieht die Bundesregierung aus der Angebotsverknappung und dem Insiderhandel?
Die Bundesregierung hat keine Informationen über Angebotsverknappung oder Insiderhandel.
Welche gesetzlichen und internen Dokumentationspflichten gibt es für die Strombörse EEX?
Die Dokumentationspflichten der EEX-Börse umfassen nach § 7 des Börsengesetzes (BörsG) alle Spot- und Termingeschäfte in Strom, die über die European Commodity Clearing AG (ECC), eine Tochtergesellschaft der EEX AG, abwickelt werden. Darunter fallen neben den Geschäften an der EEX-Börse auch die an der französischen Powernext SA (Spotmarkt) abgewickelten Verträge. Darüber hinaus werden außerbörsliche Geschäfte erfasst, sofern sie über die European Commodity Clearing AG abgewickelt werden.
Sind die Dokumentationspflichten ausreichend, um eine lückenlose Überwachung der Handelsgeschäfte sicherzustellen und auch tauglich, um bei dem Verdacht auf Preismanipulation und Insiderhandel die Vorkommnisse aufzuklären und die Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen?
Ist die EEX-interne Handelsüberwachungsstelle in der Lage und befugt, die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen jederzeit und für alle über die EEX abgewickelten Geschäfte sicherzustellen?
Die Fragen 11 und 12 werden gemeinsam beantwortet.
Die Handelsüberwachungsstelle der EEX-Börse erfasst die Daten über den Börsenhandel und die Börsengeschäftsabwicklung systematisch und lückenlos (vgl. Frage 10), wertet diese aus und führt notwendige Ermittlungen durch (§ 7 BörsG). Ihre Aufgabe ist es vor allem, Störungen im ordnungsgemäßen Ablauf der Preisbildung zu identifizieren (§ 7 BörsG). Gleichzeitig ist sie verpflichtet, die zuständigen Aufsichtsbehörden über Unregelmäßigkeiten im Handel unverzüglich zu unterrichten (§ 7 BörsG).
Wer finanziert die Tätigkeit der Handelsüberwachungsstelle?
Die Tätigkeit der Handelsüberwachungsstelle wird von der Börse EEX finanziert.
Trifft es zu, dass der Leiter der Handelsüberwachungsstelle in Personalunion auch die Rechtsabteilung der EEX leitet, und beabsichtigt die Bundesregierung, Schritte zu unternehmen, damit die Erfüllung der Überwachungsfunktion nicht durch die dagegenstehende Wahrung des Rechtsschutzes für die EEX beeinträchtigt werden kann?
Der Bundesregierung liegen keine näheren Informationen über die arbeitsvertraglichen Vereinbarungen zwischen der EEX und ihren Mitarbeitern vor. Die zuständige Börsenaufsichtsbehörde ist das Sächsische Staatsministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr.
Sieht die Bundesregierung in den aktuellen Preissteigerungen im Strombezug für Endkunden einen Zusammenhang mit der unzureichenden Börsenfunktion der EEX am Stromspotmarkt?
Informationen über unzureichende Börsenfunktionen liegen der Bundesregierung nicht vor. Sie kann zu den aktuellen Preissteigerungen deshalb keinen Bezug herstellen.
Beabsichtigt die Bundesregierung, angesichts der jüngsten Preissteigerung für Strom die Möglichkeit des § 29 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen zu nutzen, um diese Preisanhebung zu überprüfen?
Die Anwendung des § 29 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) obliegt nicht der Bundesregierung, sondern dem Bundeskartellamt und den Landeskartellbehörden. Das Bundeskartellamt wendet § 29 GWB vor allem dort an, wo die Verbraucher schutzwürdig sind, d. h. wo keine ausreichenden Wechselmöglichkeiten bestehen. So hat es etwa Heizstromversorger, bei denen Erlösüberhöhungen festgestellt wurden, im September 2010 zur finanziellen Entlastung ihrer Kunden verpflichtet. Soweit die Frage die für 2011 angekündigten Preiserhöhungen für die Versorgung von Endverbrauchern mit Haushaltsstrom (Beleuchtung, Geräte) betrifft, geht das Bundeskartellamt von ausreichenden und einfachen Wechselmöglichkeiten der Haushaltskunden zu vielen günstigeren Anbietern aus.